在集體卸責的時代談責任的必要

這是一個政治倫理崩壞的時代。崩壞的元兇,肯定是當權者自大傲慢、錯不在我的心態。

鉛水風波持續近一年,食水含鉛超標調查委員會日前公布的調查報告,直指含鉛焊料是導致公共屋邨食水含鉛超標的直接成因,並狠批水務署、房委會、承建商等各個單位「集體失職」,未能防範在供水系統中使用違規焊料,直斥各方輪流將責任推卸給別人,屬「典型的推卸責任」,現實情况下「所謂的多重屏障審查制度已淪為紙上制度」,結果是市民受害。報告合共向政府提出17項建議,但由於委員會的權限所以未有建議處分失職者。

面對如此清晰而強烈的結論,政府的反應是居然沒有任何官員因此而接受處分或下台。按政務司長林鄭月娥的說法:「政府在鉛水風波上責無旁貸」,但問題只是涉及警覺性不足,讓法例不能夠與時並進,屬於制度上及集體性的問題,但「看不到有哪一位同事要為此負上個人責任」,亦不認為有任何官員是有法不依或明知故犯。

「集體失職」是如何煉成的?

猶記得立法會針對鉛水風波進行討論時,林鄭月娥曾板着臉說,市民要求官員飲懷疑含鉛的屋邨食水是不能接受的。今天我們看到的,是政府一再為了保住那份官威,躲到「集體」和「制度」裏去,官員出來道歉一次已經功德圓滿。原來,由前線的公務員到最高層的司長局長,一級又一級的決策者都認為自己在龐然大物般的政府機器中只是一顆小小的螺絲而已。不管發生什麼事情,由大型基建如高鐵和港珠澳大橋的連番失誤,乃至今次鉛水事件,在當權者眼中皆是集體及制度的問題,我們要求官員個人問責是吹毛求疵,就是不合情理。然而在市民眼中,當權者自以為是,毫無羞恥之心,明顯地,口頭上在追求以人為本的管治(service leadership)之際,當權者其實自大傲慢、依然故我,如政府在鉛水事件中的表現般,維護自己的權威及尊嚴比重建官民互信更重要(narcissistic leadership)。如果過去我們曾經相信香港有一個大公無私的管治制度,今日我們要防範推卸責任的政府對社會的傷害。

鉛水事件揭發了「紙上制度」的荒誕之處,即是一層接着一層的文件加簽工夫異化成為「集體不問責」的禍根,完全取代了訂定法規的本意初衷。英國哲學家Michael Oakeshott曾觀察到,官員有時制定複雜的規章制度,只要因循守舊地幹活,便不需要負上個人的責任。他指出即使與原來的目標脫節,官員的本能反應仍然是繼續盲從異化的工序(first he turns out the light and then complaints he cannot see),水務署至今仍然堅持部門驗水的方法是最正統的方法,正正就是這種官僚主義下的紙上制度的荒誕例子。

Philip Howard認為,當規章制度偏離了政策初衷,決策者的判斷力又不足以撥亂反正,規管手段代替了政策目的,結果是一種集體不負責任的制度,一種高成本而低效益而且不斷重複犯錯的官僚遊戲(the more procedure, the less government can do)。

今天立法會監察力量簡直是微不足道。2015年10月16日,立法會曾辯論兩項由引用《立法會(權力及特權)條例》調查食水含鉛事件的議案。投票時,直選組別有16票贊成、13票反對,通過議案;但在功能組別只有9票贊成、23票反對,不通過議案。在鉛水事件中,所有建制黨派都投下反對票。當權者固然不介意立法會在分組點票制度下自我矮化,即使議會內的建制力量時有「反政府的言論」來吸引報道,這些「出位」的姿態全部未有牴觸他們第一任務——維穩。官員私底下都表示「十分明白」建制黨派的議員也有「角色扮演」的需要,在七情上面之後,政府與友好黨派作出小修小補的「建設性」讓步,只要他們在政府設定的範圍內操作,無傷大雅便是。而弔詭的是,就算「議會抗爭」愈趨頻繁,本身認受程度甚低的當權者卻不會介意,因為一些激烈的言行和拖延議事的程序手段已經讓市民對議會產生「有破壞無建設」的觀感。今天市民從新聞看到的多是一個「玩嘢、互鬧」的議會,不會留意認真議事的過程可以發揮的作用。

民間自救 先講責任

香港人面對集體無力感,政府和議會皆失效衰敗,這幾年香港的管治文化更出現「語言偽術」的病態,害怕失去主導權而處處設防,至今已經連最基本的問責也不理會了。本來,民間於是出現一浪接一浪的「自救」、「自主」、「自決」、「自強」論述以抗衡政府,此消彼長,是值得肯定的發展。John Dewey認為:「民主之路之所以難走,是因為要把最重的責任放在每一個人民的肩上。」(The democratic road is the hard one to take. It is the road which places the greatest burden of responsibility upon the greatest number of human beings.)可是,希望推動公民運動的民間團體多年來仍得克服一大堆老問題:持久力、組織力、決策力、執行力及社會資本不足等因素,由民間啟動的社會改革停止在倡議的階段,偶爾有一些焦點試驗計劃,改革的論述始終未能形成一股強大而正面的變革力量;加上自以為是的官僚根本從來不相信民間智慧,也沒有誘因有系統地吸納體制外的批評來推動體制內的革新,最好的情况都只是禮貌地保持一些隔靴搔癢的對話,政府的目的當然也是以維持現狀為本。

眼下香港分化嚴重,因對現狀的失望和缺乏共同願景而令社會關係進一步緊張,民間和政府的良性互動也變得難上加難,選擇分道揚鑣可能較符合個別組織或個人發展的需要。在誰也不想說服誰的時代,香港人應要求比抽象的論述和清新的形象更清晰可信的變革方向、行動步驟、政策改革等。我們不希望見到集體不負責任的文化由政府和議會蔓延到民間社會之中。

延伸閱讀:

(1)Philip K. Howard, The Death of Common Sense: How Law is Suffocating America. 2011.

(2)Sue Gerhardt, The Selfish Society: How We All Forgot to Love One Another and Made Money Instead. 2010. Chapters 1 and 7.

作者是浸會大學政治及國際關係學系副教授

原文載於201666日《明報》觀點版