從流會看香港立法會主席的前途

對立法會的拉布和流會,筆者是基本持否定態度的,但凡事不能絕對地、僵化地看。對10月19日,建制派以流會的方式,否定立法會主席梁君彥讓被宣告無效的「港獨議員」重新宣誓,防範「港獨議員」日後利用議會的平台繼續宣揚港獨、破壞一國兩制、維護香港《基本法》的權威,就是一個例外。

流會與主席行使不當裁量權有關

立法會流會並不是好事,而是一件壞事,這是從浪費公帑、耽誤正常的議事進度而言。但如果這是為了阻止一件更大的壞事發生,在政治上和法律上都應當是允許的,明理的市民也會理解,甚至贊成。例如世界各國的刑法都有「正當防衛」和「緊急避險」的規定;凡使國家的、公共的、本人的和他人的權利免受正在進行中的不法侵害或免受正在發生的危險,本人是可以採取制止和避免措施的。在此不妨類比一下,相對於議會時間的耽誤,港獨在議會的活動必將威脅一國兩制和社會的安寧;宣誓擁護香港基本法、願意效忠中華人民共和國香港特區的建制派議員通過流會進行遏制,應當受到肯定。

當然,流會之所以發生,與立法會主席得到不正確的法律意見,隨後行使不當的裁量權有關。根據《宣誓及聲明條例》第21條的規定,如宣誓人「拒絕或忽略作出」法律要求的宣誓,已就任者「必須離任」,未就任者「須被取消其就任資格」。文中「必須離任」和「須被取消其就任資格」,到底是不是喪失議員資格,是該條例的法律解釋問題;「拒絕或忽略作出」應當如何理解,也是法律解釋問題。因此,行政長官和律政司長向高等法院申請司法覆核,要求解釋,是可以理解的,也是無可厚非的。

根據目前的安排,立法會的宣誓在主席產生之前,先由立法會秘書長監誓;在立法會主席產生後,由立法會主席監誓。監誓人,不論是誰,也都沒有「必須離任」和「須被取消其就任資格」的解釋權。然而,監誓人卻有宣誓人是否「拒絕或忽略作出」法律要求的宣誓的判斷權和裁量權。對此,立法會秘書長曾經做出3名議員(游蕙禎、梁頌恆、姚松炎)「宣誓無效」的判斷。立法會主席(當時他還不是監誓人)還進一步做出兩名議員(黃定光、劉小麗)「宣誓無效」的判斷。在一般情况下,監誓人只有一人;筆者也曾經提出監誓人為行政長官一人的建議,就是為了避免兩人發生衝突,例如立法會秘書長不認為黃定光、劉小麗宣誓無效,但立法會主席梁君彥卻認為無效。

在此,筆者無意評論立法會主席可否對立法會秘書長「宣誓無效」的認定作出增減。要強調的是監誓人應當根據什麼來判斷和裁量。從上述條文來看,監誓人應當對「拒絕或忽略作出」進行裁量。筆者不知道在司法覆核案件中,審案的法官將作何種解讀,但從香港基本法第104條和上述條例的立法原意和目的而言,可以做出以下兩點解釋:

一是對「拒絕」做出宣誓的解讀。筆者認為,「拒絕」應當理解為「不願意宣誓」、「只願意做相反的或與法定誓辭原意有牴牾的宣誓」、「不可能做出真確意思表示的宣誓」的3種解讀。正如有時事評論員指出,要起誓,不是要避誓。不願意宣誓的例子是民族主義的新芬黨,當選國會議員後拒絕效忠英王,即被拒絕就任。對此,香港早有防範,在參選人的提名表格上有擁護香港基本法和效忠中華人民共和國香港特區的要求,否則可以治罪。像游蕙禎、梁頌恆表示「香港不是中國」、稱「中國」為「支那」,就是「只願意做相反的或與法定誓辭原意有牴牾的宣誓」;像劉小麗,用6秒鐘讀一個字,不想做宣誓的表示。這類人是不應當再宣誓的。

二是「忽略」做出法律要求的宣誓。筆者認為,這是指自己也想遵循法定誓辭宣誓,並願意遵守自己的誓言,但由於自己不知道的原因,儘管宣誓的意思表示是清楚的,在宣誓時卻有瑕疵,例如2009年美國總統奧巴馬就職宣誓時,把誓辭中一個副詞的位置搞錯了;2016年10月12日立法會議員黃定光的誓辭少念了「香港」兩個字,但並不影響人們對誓言的理解。在這種情况下,對「無效宣誓」是可以補救的。但在補救之前,還是不能就任。

之所以出現這種問題,還在於宣誓及聲明條例第21條寫得不夠清楚,未對「無效宣誓」和可以補救的條件作出明文規定。但在一般情况下,即使不清楚也不會出問題;與審理案件的宣誓不同,就職宣誓具有榮譽性質,一個人在一生之中,可能只有一次,最多也只有若干次。在宣誓時,擔任需要宣誓的公職人員總是心懷忐忑、如履薄冰、如臨深淵,生怕力有不逮,辜負國家、社會和人民的期望。哪裏會像香港的本土港獨派,視議會工作為鬧劇、為兒戲呢?

流會司法覆核是對主席「不信任」表示

立法會主席行使的裁量權也值得商榷。10月12日宣誓,游蕙禎、梁頌恆等人在莊嚴的宣誓儀式上辱國、辱華,侮辱一國兩制和香港基本法的宣誓,激怒了數十萬香港同胞、數千個社會組織和團體,連海外華僑都要聲討。在這種情况下,梁君彥主席還要為他們補救,讓他們可以利用議員的特權繼續搞港獨,是對不同性質的宣誓的判斷失誤,是不應當發生的一個重大政治抉擇失誤。

建制派議員發動流會,實際上是對該主席「不信任」的表示。行政長官和律政司長提請司法覆核,也是對該主席的判斷的「不信任」表示。對游蕙禎、梁頌恆等本土港獨分子,特區政府還可以虛假聲明罪、叛逆性質的罪行、煽動罪等治罪。難道香港的司法系統會支持立法會主席的決定,讓可能被治罪的嫌犯成為就任議員,在議會上繼續他們的港獨活動嗎?如果立法會主席得不到議會多數的支持、得不到行政長官和政府的信任,還可能得不到司法解釋的支持,最好的選擇可能是辭去主席職務,做回一名普通議員為好,即使這是採納不正確的法律意見的結果。

文:宋小莊(法學博士、全國港澳研究會會員)

原文載於《明報》觀點版(2016年10月24日)