故宮空降西九——為什麼官僚總是搞不好文化

「Soft power depends upon credibility, and when governments are perceived as manipulative and information is seen as propaganda, credibility is destroyed.」——Joseph S. Nye, Jr.

就西九文化區興建香港故宮文化博物館,西九管理局今天起將展開6個星期的「公眾參與活動」,收集公眾對博物館設計和營運的意見,以及其展覽和教育活動的重點方向的意見。即使有不少市民仍然覺得要就「應否在西九建館」一事表達意見,但政府刻意將「應否興建」這個問題剔出諮詢範圍,不僅是典型的官僚手段,透過「議題設定」(agenda-setting),對「公眾參與活動」作出限制,也是赤裸裸的社會控制措施,更反映出負責此事的林鄭月娥的管治作風,所以值得我們仔細觀察。

身兼西九文化區管理局主席的政務司長林鄭月娥指「由於籌備過程有理由及理據需要保密,但簽訂備忘錄後則樂意以透明度高的方法交代」,就這樣一句說話便成了剝奪了香港人的知情權及選擇權的根據!早於2015年底,林鄭月娥已開始與北京故宮博物院探討計劃可行性,問題在於,整件事情相關的決策過程因有人希望保密而脫離了香港特別行政區本地管治體系,參與核心小組官員「一隻手數完」,西九管理局在林鄭月娥的操控下未有根據《西九文化區管理局條例》第19條就博物館計劃諮詢公眾,明知故犯,導致原有的監察和諮詢完全沒有發揮應有作用。

近年香港及中國大陸各地政府之間關係變得更緊密,官員為處理跨境環境污染、罪行、商貿、出入境等事宜而進行必需要的商討合作以外,在北京的「十三五」和「一帶一路」宏觀規劃下,一大堆促進更緊密聯繫或分工合作的構想由上而下降臨,而各地則由下而上迎合呼應,形成一股要求管治互通融合的風氣。在融合的過程中,「香港政府——內地各級政權——中港利益團體/業界自己人」的「鐵三角」正在不斷加強鞏固,並且在今次事件中明顯地暴露出來。政府文件指出,在諮詢北京故宮博物院意見後,西九董事局批准委任嚴迅奇為設計顧問。不過,政府未有提及是誰人建議直接聘任嚴迅奇、為何沒有公開招聘,林鄭月娥在立法會為這決定辯護時只能說是「一個比較特殊的做法」。

權術操弄 破壞公共決策

林鄭月娥的支持者說,不應將故宮在西九建館一事「政治化」,又不滿批評的聲音將「好事講成壞事」,這個想法膚淺得令人失笑。本文開首引述Joseph Nye向政府和官僚的忠告,文化這類「軟實力」(soft power)的基礎是公信力和說服力,最理想的是由民間主導而不是官方帶領。他注意到中國政府愈來愈重視發展影響觀感和民意的「軟實力」,以配合其「和平崛起」的姿態。早在2007年胡錦濤就要求提升中國的「軟實力」、發揮多些親和力,試圖改善世界各地對中國的觀感,以抗衡主流的「中國威脅論」。獨裁統治的國家要建構「軟實力」肯定是一個矛盾重重的過程,親和力及公信力先天不足,例如中國在世界各地大學協辦成立孔子學院、向拉丁美洲及非洲提供無條件的援助和投資項目、2008年的北京奧運和2010年的上海世博,以及近年提出「一帶一路」的策略促進「民心互通」、促進多邊主義的全球經貿關係,這些都是開拓「軟實力」的一些措施。但是,中國同時在南中國海填海建造軍事基地、各級政府繼續打擊維權人士、因劉曉波獲頒諾貝爾和平獎而向挪威採取報復制裁行動、銅鑼灣書店事件、官方對互聯網和民間資訊的監控,以至中國旅客行為引起的負面新聞,中國的「軟實力」政策和資源主要落在官方包裝和大力宣傳的層次,愈是刻意經營就愈令人抗拒,這些是硬銷的反效果,隨時一子錯滿盤皆落索!

事實上,林鄭月娥示範了官僚為何總是搞不好文化。如果她真的關心文化,真心相信在西九興建故宮博物館會得到香港人認同,就本應先引發文化界和持份者討論,給予公眾充足的時間及空間了解及回應,過程中官僚在土地、資金、政策等配合,增強公眾對這個項目的好奇心便成。因此,文化界本應問的是:為什麼林鄭月娥這個官僚不相信香港文化界可以在社會醞釀這宗「好事」?要求「去政治化」的人,應該先針對的是林鄭月娥為了「政治正確」而自把自為,以及反省自己的不足之處,而不是針對提出質疑的人。

管治融合 刺激逆反心理

Hilary Gallo認為負責任的決策者要學習鼓勵不同的意見表達出來,才能為複雜的問題集思廣益、找尋答案(being heard is more important than being right)。民主派議員批評今天開始的「公眾參與活動」是「假諮詢」,是因為最終都無法改變故宮博物館「空降」西九的決定。再想深入一些,香港人問為什麼故宮博物館「空降」到西九文化區一事可以缺乏公眾諮詢,問深圳河套區的計劃何故推翻了早前諮詢的結論,其實是質疑大權在握的那一小撮人神神秘秘的到底在做什麼!可惜我們見到權貴只知保駕護航,擔心「主子」會覺得尷尬、憂心保密工夫有沒有做足,還反過來奇怪香港人有這些反應。說到底,「好事變壞事」的始作俑者是林鄭月娥,她自稱「有為」,其實更像是害怕失敗丟臉和不信任香港人,活生生證明權力(或害怕失去權力)是使人腐敗的根源。

作為一個比較,在全球一體化的現象中,歐盟堪稱是全球最具規模而成熟的整合模式,各成員國的國民透過自由選舉和公民投票體現「主權在民」的價值。儘管如此,人民與政府決策的疏離感同樣會因為跨國合作的事情而轉趨強烈,而且近年已經由金融、人口、難民等政策問題蔓延到質疑歐盟的合理性,由上而下的整合助長「疑歐」的情緒,逆反心理引致歐盟各國的右翼力量抬頭,令政局更不穩定。

傳聞林鄭月娥快將辭職以準備參加3月的行政長官選舉。有香港人認為她是「梁振英2.0」,以她處理今次事件的手法和態度作為個案分析,未來5年很大程度是執行北京定好的「沒有梁振英的梁振英路線」。

延伸閱讀:

(1)Joseph S. Nye, Jr., The Future of Power, 2011.

(2)Hilary Gallo, The Power of Soft, 2016.

(3)Dacher Keltner, The Power Paradox: How We Gain and Lose Influence, 2016.

作者是浸會大學政治及國際關係學系副教授

原文載於《明報》觀點版(2017年1月9日)