楊森﹕一地兩檢是一國兩制的試金石

港大法律學院陳弘毅教授是我一直尊敬的法律學者,經常就法律問題特別是與《基本法》有關的問題,都能指出問題所在,增進市民對基本法的了解。但剛於本月1日在《明報》觀點版刊出的文章,題為〈持平理性務實面對一地兩檢法律問題〉,我是不敢苟同的,故寫下這篇回應。

只重服務而輕視港人擔心 講法「離地」

首先,陳教授指出一地兩檢安排的目的,絕不是擴大內地執法部門在香港的權力,或有意擴大內地法律在香港的適用範圍。他特別指出一地兩檢的通關程序,應理解為主要是一種服務多於執法權力的行使,而通關服務一定程度上是可由機器來處理,正如港人出境或入境的手續,只需把身分證放在機器裏然後讓機器檢驗其指紋,毋須接觸任何出入境的官員。故此,他認為這部機器提供的是一種服務多於一種權力的行使或法律的適用。繼而,他指出海關的檢查現在也一定程度上是由機器檢查行李的。

陳教授認為海關檢查本身是一種服務多於執法權力的行使,這種說法其實是相當靜態和片面的。港人乘搭高鐵,過了香港海關,進入設在西九的內地口岸區,若高舉「平反六四」的紙牌,或於行李袋中被檢出存有反對一黨專政的書刊,可能已被內地海關人員帶去扣留和問話了。所以在本港西九高鐵總站設有內地口岸區,而又讓內地人員可執行內地法律,基於兩地法制不同,豈能說在西九設有的內地口岸區過關,純粹只是接受通關服務?陳教授的「過關檢查是服務而非執法權力行使」的講法,是純技術的,只重服務而輕視港人擔心的政治審查和人身保障,坦白說是一種很「離地」的講法。

不可視乘客方便為唯一主要目標

由於陳教授強調通關檢查只是過關服務的提供,而一地兩檢安排是為高鐵乘客而設的,故認為應以「乘客為本」的立場來思考一地兩檢問題。他認為一地兩檢作為服務提供,應以方便乘客為主要考慮和目標。港府以超高的800多億元高價興建高鐵香港段鐵路,乘客的方便當然要考慮,但也要關注一地兩檢對一國兩制的影響,不可以將「乘客方便」視作唯一的主要目標。眾所周知,高鐵沿線橫跨兩地,而兩地的社會環境因素如政治、經濟、文化和法制等分別很大,考慮一地兩檢不可能只重乘客方便,甚或經濟利益的考慮為主。制訂政策,一般來說目標和手段要平衡考慮,而在實踐目標時,也應考慮代價的問題。若為了落實乘客方便的目標而付出太大代價,港人應就此叫停,或要求修訂落實方案。港人應考慮為了乘客方便,本港會否付出很大代價,特別是對一國兩制的震盪和破壞。坦白說陳教授對一地兩檢的考慮重點,是相當片面和將問題簡單化了。

兩個一地兩檢 豈會對等

陳教授的文章,有一點我是摸不着頭腦的。他指出本港的一地兩檢其實與10年前在深圳灣落實的一地兩檢,是對等的安排。他點出當年人大通過決議,授權香港特別行政區政府在深圳灣西部通道的深圳一邊,設立港方口岸區,並經香港立法會在2007年立法通過《深圳灣口岸港方口岸區條例》,由香港派遣負責出入境人員駐守這個口岸區,並執行本港法律,而香港法院在該口岸區可行使司法管轄權。故此,他認為本港將經三部曲落實的一地兩檢,是與深圳灣西部通道實施的一地兩檢,是對等的安排。但實際上,這兩個一地兩檢又豈會是對等呢?本港受基本法管轄,基本法第18條明文規定,全國性法律除附件三規定外,不可在本港實施;附件三是指軍事、外交及其他條文。本港即將落實的一地兩檢安排,因設在西九的內地口岸區,內地人員可執行全國法律,此安排明顯是違反了基本法,削弱了本港的司法管轄權。

基本法第20條的意思

當然陳教授的文章跟着解釋本港的一地兩檢是合乎基本法,有其法律依據。他認為基本法第20條指明,香港特別行政區可享有中央「授予的其他權力」。故此,只要人大就此作出決議,授權特區政府出租西九高鐵總站四分之一的樓層予內地當局,並與內地當局達成協議,在西九地段設立內地口岸區,並令內地人員在該口岸區執行全國法律和享有司法管轄權。我不是法律學者,但從政多年和曾出任立法局/立法會議員,猶記得在討論基本法第20條時,一般的理解是基本法制訂時和頒令後,一國兩制會出現未可知的情况,故基本法設有第20條條文,使特區可享有人大「授予的其他權力」。我想指出的是,基本法第20條的意思是透過人大授權,去擴充特區一國兩制的權力,以應對新情况,而不是透過租約,削弱本港的司法管轄權,更不是藉着租約的安排,使內地人員在租用地行使全國法律。大家可以想像一下,在西九地段設有的內地口岸區,內地人員執行全國法律,港人真可以有免於恐懼的自由嗎?

一地兩檢合情合理嗎?

陳教授文章的題目是〈持平理性務實面對一地兩檢法律問題〉。恕我坦白,陳教授的論述,我不覺得是持平和務實的。老實說,人大擁有基本法解釋權,只要人大作出決議,港府透過本地立地,經立法會通過,就可執行其決議。從法律上可以說是合法的。現時本港特首非普選產生,立法會由建制派佔大多數議席。近年可見的,是人大對一國兩制的影響愈來愈大,回歸以來至今已有5次人大釋法,相信日後或會陸續有來。人大只要作出決議,港府和建制派配合,中央旨意就可在本港落實。一子錯,滿盤皆落索。特首林鄭月娥說,港人擔心高鐵一地兩檢,就不乘搭港鐵吧,有其他交通選擇。資深法律學者如陳教授又說,本港一地兩檢是合乎基本法,亦與深圳灣的一地兩檢對等。大家只要看看內地人對深圳灣一地兩檢,比較港人對本港一地兩檢的反應,就知彼此不同之處。用盡腦汁,使本港一地兩檢合乎法律,但合情、合理嗎?扭盡六壬,使全國法律在本港實施,對本港自治權不會削弱嗎?最後,一地兩檢非只法律問題,更是政治問題,甚至關連到一國兩制能否受到保障的根本問題。港人切勿掉以輕心。

作者是香港大學榮譽助理教授

原文載於《明報》觀點版(2017年8月4日)