23條立法 一勞永逸還是永無寧日?

回歸20年,《基本法》23條立法的爭議,纏繞了香港20年,觸及每一屆政府的施政、每一次選舉,以至每一個政治討論的層面。這個問題不解決,香港仍將「永無寧日」。過去中央對香港採取偃旗息鼓的政策掩蓋爭議,而今凡事明晰的做法,要求香港盡憲制責任就23條立法,看來是無可避免的事情。

「回歸」是從香港出發的說法,從國家的概念出發是「恢復行使主權」。雖然這兩個說法並不矛盾,也並非相互排斥,但畢竟從不同的角度出發,在理解與執行一國兩制、港人治港和高度自治方面,會產生不同看法。基本法23條立法的爭議,集中體現了中央與香港,以及香港內部之間的不同看法。

六四後中央採遷就香港權宜之計

基本法1990年通過,160條條文,留了一條尾巴:第23條由香港自行立法執行。這條條文涉及:禁止叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央政府及竊取國家機密的行為,禁止外國的政治組織在香港進行政治活動,禁止香港的政治組織與外國的政治組織建立聯繫。中央政府提出上述條文內容,所持的標準是:沒有這些限制,中央是否能夠全面、真正和實質地行使主權。

「八九六四」之後,香港瀰漫着對中央政府的不信任,中央故此採取遷就香港的權宜之計,將23條擱置。這種綏靖的政策,跟中國當時務實主義的做法是一脈相承的。「黑貓白貓論」的「祖師爺」鄧小平不但創造發明了一國兩制的偉大構思,在處理中國跟周邊國家有主權爭議的地方,也主張「這一代解決不了,留待下一代解決」,比如在東海油田,建議跟日本「擱置爭議,共同開發」。及後內地對市場經濟究竟是社會主義還是資本主義的問題,鄧公提出「不爭論」,平息了爭論的同時,也為模糊處理形成先例。

九七前的過渡期,港英政府不可能為23條立法;但九七回歸,基本法正式實施,23條不立法就沒有道理。可是,無論從中央到香港,都沒有捅這個馬蜂窩的誘因。江澤民的所謂「河水不犯井水論」,只要香港的井水不至於氾濫到河水,也就相安無事。特區政府成立伊始,千頭萬緒,加上亞洲金融風暴來襲,倉卒應對,董建華提出的公務員改革、教育改革等等新措施,也就無暇兼顧23條立法。最重要的因素是中央仍然採取模糊處理的施政理念,23條立法當然屬於可以模糊處理的範疇。

回歸5周年,董建華連任特首,胡錦濤當選新一屆總書記,23條立法條件成熟了嗎?立法計劃提出時,社會各界雖然沒有全面高調支持,但反對聲音也是軟弱無力。及至國家安全法條例草案出台,各種意見紛陳,贊成與反對的聲音都並非壓倒性,各界的意見也較為開放。主事的葉劉淑儀卯足了勁推銷,做了大量的解釋,當然也有衝口而出的一兩句話淪為把柄,招來口舌之爭,但並非最終立法不成功的關鍵原因。

在爭論熱烈之際,SARS突襲,疫症籠罩,大部分人被封鎖或自我封鎖,700萬人在壓抑中求生。一旦人們從危機中獲得釋放,意見因而變得激烈,原來對23條有所懷疑的市民,統統被推到反對行列。當中重要的因素還是SARS,疫情始於內地,傳播到香港,內地政府開始的時候隱瞞疫情,導致擴散後難於控制,這些都被歸咎成內地禍及香港、內地政府不可信。這些不滿的情緒投射在國安法,七一遊行被形容為反對23條遊行,葉劉淑儀單槍匹馬,其他官員鴉雀無聲,法例草案最終無疾而終。

2003年至今,14年間23條一再被提出來。曾蔭權表示立法條件不成熟,梁振英表示任內沒有立法的計劃。各種選舉中,候選人都會被問及是否支持23條立法,當中也有零星的意見表示支持立法。

現如今,反國教事件和佔中事件荼毒年輕人,港獨從一種意見變成實質的行動,甚至是某些政治團體的綱領,這些分裂國家的言論與行動是促成23條立法變得迫切的關鍵原因。但還有一個重要的變化因素,就是現任中共最高領導人習近平的處事作風。他以果敢、果斷見稱,對於國家安全的重視以及由此而形成的堅毅態度與具體設置機構,國家在施政中對內對外的模糊態度變得無比的明晰。

林鄭不能誤判

中聯辦主任張曉明表示,香港必須盡快完成23條立法,不能無限期拖延下去。中央政府明確的看法,是對過去綏靖政策的修正,也是對香港出現港獨組織和行動的應對。林鄭月娥不能誤判,以為仍然處於「立法條件不成熟」的情勢。

猶記1990年代初香港被指成為「反華基地」,時任港澳辦主任魯平重複了3遍「怎麼辦」。相信港獨繼續氾濫,中央官員就不會再被動地問「怎麼辦」,而是直接告訴香港應該「怎麼辦」。

作者是資深傳媒人

文:阮紀宏

原文載於《明報》觀點版(2017年6月30日)