聯合國保障網絡傳媒的採訪自由

今年2月28日新界東補選,當局拒絕讓網絡傳媒以記者身分進入選舉新聞中心,貫徹政府一向以來拒絕網絡傳媒和公民記者等採訪的做法,因而備受批評。[1] 政府做法損害新聞自由,與國際人權標準背道而馳。採訪自由屬言論自由採訪自由以至新聞自由,皆受到聯合國《公民權利和政治權利國際公約》第19(2)條「言論表達自由」所保障,即人人「不分國界、尋求、接受及傳播各種消息及思想之自由」。此公約按《基本法》第39條適用於香港。《基本法》第27條亦保障新聞自由。聯合國指新聞自由涵蓋網媒保障新聞自由,無分主流或非主流傳媒。鑑於資訊科技發展千里,負責監察各地落實公約的聯合國人權事務委員會採取較寬鬆定義,擴闊新聞自由的保障範圍。委員會指出「新聞報道是廣泛行動者共有職能」,既包括「專業全職記者和評論員」,亦涵蓋「網誌作者」(bloggers)及透過印刷、互聯網或其他媒介自助出版的人」(段44)。委員會更促請政府「應採取一切必要措施,促進新媒體獨立,並確保市民可接觸新媒體」(段15)。[2]聯合國增進和保護見解和言論自由權問題特別報告員,在去年關於保護消息來源和告密者的報告中,提到除了記者,亦有其他人擔當公共監察的重要角色(vital public watchdog role)。特別報告員指出,國際機構愈趨使用諸如「傳媒專業人員」或「傳媒工作者」等語義較廣泛的詞,以取代「記者」一詞,反映其共同理解:「凡履行新聞職能的人,皆應享有保護消息來源的權利。他亦引用歐洲理事會「記者」定義,即「任何通過大眾傳播定期或專業地從事收集資訊和向公眾傳播資訊的自然人或法人」。(段18)[3]限制須符公約,並無所歧視若要限制記者採訪,有何合理準則?聯合國人權事務委員會指出,「只能在必須給予新聞記者特許進入某些場所或活動的情況下,才可實行限制認可採訪計劃」(Limited accreditation schemes ),但限制「必須無所歧視,並符合公約第19條及其他條文,且有客觀標準,並考慮到新聞報導是廣泛行為者共有職能」(段44)。港府應尊重網媒採訪權由此可見,新聞自由保障並不限於傳統傳媒,亦涵蓋網絡傳媒及公民記者等。而目前香港政府一刀切禁止網絡傳媒採訪其新聞活動,顯然不符國際標準。政府應與時並進,跟隨國際規範,回應網媒訴求,並效法立法會做法,[4]承認和保障網絡傳媒的採訪自由。註釋[1] 網絡傳媒聯署聲明。〈立即開放網媒及公民記者採訪權〉。2016年3月11日。http://www.inmediahk.net/node/1041170 香港記者協會。〈記協不滿新聞處拒多家網媒進新東補選會場採訪籲與時並進〉。2016年2月29日。http://www.hkja.org.hk/site/portal/Site.aspx?id=A1-1456&lang=zh-TW[2] UN Human Rights Committee. General Comment No. 34. 12 September 2011.[3] David Kaye. Report of the Special Rapportuer on the promotion and the protection of the right to freedom of opinion and expression. 8 September 2015.[4] 立法會《新聞界代表在立法會綜合大樓的採訪指引及安排》。http://www.legco.gov.hk/general/chinese/sec/corg_ser/pi_guideline_media-c.pdf 網絡傳媒聯署聲明。〈立即開放網媒及公民記者採訪權〉。2016年3月11日。http://www.inmediahk.net/node/1041170 新聞自由 網媒

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歐洲人權法庭保障公務員基於公眾利益告密

近年香港屢次發生涉及公眾利益告密的爭議事件。梁繼昌議員打算於3月以私人條例草案提交《公共利益披露條例草案》。[1] 誠然,聯合國保障涉及公眾利益的告密,此屬言論自由。[2] 倘若告密者是肩負保密責任的公務員,是否仍受保障?且讓我們看看香港法庭不時參考的歐洲人權法庭案例。如果你是檢控部門的公務員,發現政要致函檢控部門施壓,要求放生懷疑犯法警員,而上司屈服,你會如何處理?在東歐國家摩爾多瓦的Guja,時任總檢察長辦公室新聞部主管,就向傳媒告密,揭發政要不當干預檢控,卻遭解僱。[3]「慈母」涉非法拘留 致函要求撤控話說檢察官刑事調查四名懷疑非法拘留和向被捕人士施以不人道待遇的警員。不久,涉事警員致函總統、總理和國會副議長請求撤控。國會副議長將信件轉交總檢察長,並附以國會官方公函質疑「副總檢察長旨在撲滅罪行還是打擊警員」,又指「警員來自內政部其中最優秀隊伍,卻遭總檢察長辦公室員工阻礙其正常工作」,要求總檢察長介入事件。內政部副首長亦致函副總檢察長,指其中一名涉事警員有非法拘留和施行酷刑的前科,但獲輕判罰款,其後更免交罰款和復職。官員告密,卻遭解僱眼見上司屈服於政治勢力,加上傳媒廣泛報道總統批評政要就刑事程序向執法機構施壓,呼籲打擊貪腐,執法人員無須理會不當施壓,Guja於是將兩封涉事的非保密信件交予傳媒。傳媒報道國會副議長企圖護短,恐嚇檢察官,並以告密信為例,指出公職人員濫權問題普遍。Guja其後遭解僱,向當地法庭尋求公道不果,遂入稟歐洲人權法庭,指當局違反《歐洲人權公約》第10條,侵犯其言論自由。衡量限制告密是否合乎比例的因素歐洲人權法庭指出,在某些情況下,公務員或公共機構僱員揭發工作地方的不法行為或錯誤,應受保護。(段72) 法庭指出衡量限制告密是否合乎比例的因素,包括「(1) 有否相應稱職機構」,予告密者揭露問題,「或有否其他有效補救錯誤的方法」,公開告密應屬最後途徑;(段73)「(2) 資訊涉及的公眾利益」,「在民主社會裡,政府行事或不作為須受立法、司法、傳媒及公眾嚴密監察」,「有時可凌駕法定保密責任」;(段74)「(3) 資訊的真確性,該人須在情況許可下,小心核實資料是否準確和可靠」;(段75)「(4) 洩密對公共機構的損害,是否足以凌駕公眾知情權」;(段76)「(5) 告密者的動機及是否秉誠行事,此牽涉到保障程度」;(段77) (6) 告密者受到的懲罰是否合乎比例」。(段78) 上述原則亦為聯合國專家援引。無相應機構處理告密套用於Guja個案,首先,無論當地法例還是總檢察長辦公室內部規則,皆無提及僱員舉報不當行為的機制;而總檢察長於六個月內並無回信的跡象,予人屈服的印象,因此法庭認為Guja向傳媒告密,屬有理可據。不當干預檢控屬重大公眾利益法庭亦認為告密信牽涉三權分立、政要行為不當及政府對警察暴力的態度,皆屬公眾知情權和政治討論範疇,乃民主社會重要議題,尤其總統公開反對政要干預司法、傳媒廣泛報道及國際非政府組織關注當地三權分立崩潰和司法欠獨立。而告密信涉及檢控部門受到不當壓力和內部行政失當,屬民主社會中重大公眾利益,足以凌駕「維持公眾信任檢控部門的獨立性和政治中立」的公眾利益。此外,資訊真確無誤,Guja秉誠行事,而解僱屬最嚴重懲處,不僅損害其仕途,亦對其他僱員以至公務員造成嚴重寒蟬效應,窒礙他們舉報不當行為。因此,歐洲人權法庭裁定當地政府違反《歐洲人權公約》第10條保障的言論自由,尤其傳播消息的權利。港府應就資訊自由和保障告密者立法由此可見,即使告密者為公務員,若涉及重大公眾利益告密,仍受國際和區際人權公約所保障。不過,香港並無保障基於公眾利益告密的法例,亦無資訊自由法。政府應參考國際標準,盡快就資訊自由法及保障告密者立法。[4]註釋[1] 明報。〈梁繼昌草案保「爆料」僱員〉。2016年2月22日[2] David Kaye. Report of the Special Rapportuer on the promotion and the protection of the right to freedom of opinion and expression. 8 September 2015.[3] Guja v. Moldova. Application no. 14277/04. 12/2/2008[4] 徐嘉穎。〈聯合國保障基於公眾利益告密〉。《評台》。2015年12月28日。圖片摘取自Youtube影片”(ENG) ECHR – European Court of Human Rights”

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倡退出國際人權公約 特首毫無人權承擔

特首梁振英回應酷刑聲請的問題時,提到如有需要會退出聯合國《禁止酷刑公約》。此言反映他對國際人權公約的無知,亦對保障人權毫無承擔。縱有批評,中國仍接受國際監察聯合國《禁止酷刑公約》自1992年適用於香港。公約第31條訂明可以書面通知聯合國秘書長退出公約,但只限締約國。若然香港政府執意退出公約,必須透過中國書面申請。不過,過往禁止酷刑委員會公布審議結論後,中國雖然批評委員會「個別委員」有「偏見」、「惡意攻擊」以及「不實」「污衊」等,但未曾聲言退出,反而繼續接受國際監察。退出禁止酷刑公約徒勞無功即使香港成功退出《禁止酷刑公約》,香港政府仍有責任審核酷刑聲請,不將有可能遭受酷刑、不人道待遇或迫害的尋求庇護人士遣返原居國家。因為免於酷刑和免遣返乃基於《公民權利和政治權利國際公約》第7條,即「任何人不得施以酷刑,或予以殘忍、不人道或侮辱之處遇或懲罰」,這是絕對權利,在任何情況也不容貶損。北韓曾嘗退出公民和政治權利國際公約,但不果那不如退出《公民權利和政治權利國際公約》,不就是一了百了嗎?1997年,北韓曾申請退出上述公約,但不果。因為它無退約機制,又屬國際人權憲章,一旦適用,便不容退出。[1] 再者,《公民權利和政治權利國際公約》按《基本法》第39條適用於香港,屬憲制權利,本地法《香港人權法案》亦將大部分公約條文納入保障。以往香港法院處理有關酷刑聲請的案件時,亦不時援引。除非否定上述一切,否則香港政府無法推卸保障免受酷刑的責任。禁止酷刑委員會監察警權其實《禁止酷刑公約》不僅保障尋求庇護人士的權利,亦保障我們不同權利,包括免受警察濫權。譬如去年禁止酷刑委員會審議香港實施《禁止酷刑公約》情況後,就在《審議結論》要求港府獨立調查警方於雨傘運動中使用過分武力、保障被捕人士權利以及改革投訴警察制度等。過往亦曾成功推動警方改革搜身機制,由「剝光豬」搜身改為清晰訂明搜身範圍的三級制。可見它有助保障我們的人權。如果自號國際都市的香港最終退出《禁止酷刑公約》,不僅在與國際人權接軌方面退步,亦會少一個聯合國委員會監察香港人權情況。更甚的是,一旦開此極壞先例,政府亦可藉詞退出其他核心國際人權公約,[2] 推卻履行公約責任,更為縮窄人權保障和削弱國際監察。註釋[1] UN Human Rights Committee. CCPR General Comment No. 26: Continuity of Obligations.8 December 1997.CCPR/C/21/Rev.1/Add.8/Rev.1. “The Committee is therefore firmly of the view that international law does not permit a State which has ratified or acceded or succeeded to the Covenant to denounce it or withdraw from it”.[2] 《兒童權利公約》第52條。《殘疾人權利公約》第48條。《消除一切形式種族歧視國際公約》第21條。 2016施政報告

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聯合國保障基於公眾利益告密

近年香港屢次發生涉及公眾利益洩密的爭議事件。譬如今年港大校委會否決物色委員會建議任命陳文敏為副校長,學生委員馮敬恩違反保密協議,公開委員反對任命的荒謬理由。及後校委會會議錄音流出,引起廣泛關注,特首批評公布錄音洩密「十分不道德」。然而,如涉及公眾利益,告密者受國際人權公約保障。洩密與人權告密者公開洩密,不僅是告密者傳播資訊的權利,還牽涉公眾接受資訊的權利,受到《公民權利和政治權利國際公約》第19(2)條保障:「不分國界,尋求、接受及傳播各種消息及思想之自由」。聯合國人權事務委員會解釋,資訊自由及表達自由涵蓋政府、公共機構及具公共職能的機構,政府應積極公開涉及公眾利益的政府資訊。 [1]聯合國保障基於公眾利益告密現時各地對「洩密」定義不一,不過聯合國促進和保護意見及表達自由特別報告員認為應就基於公眾知情權、問責及民主管治的「洩密」採取寬鬆定義,保障應著眼於資訊帶出的公眾利益,而不是告密者動機。[2] (段31)告密者就是該人在洩密時「合理相信,所洩露的資訊是真確,並會對特定公眾利益構成威脅或損害,包括違反國際法或本地法、濫權、浪費、欺詐、損害環境、公眾健康或公眾安全」(段28,63)。告密者與告密對象並不局限於工作關係,亦適用於諸如病人揭發醫院失誤、父母揭露學校或學生行為失當等其他情況。(段29)保障機制失效,告密應受保障聯合國特別報告員認為,在缺乏相應內部及外部監察機制或該機制失效,告密者透過傳媒或公民社會公開洩密,應受保障。(段37) 一旦涉及嚴重違反國際人權法、國際人道法或其他憲法保障的基本權利,公眾知情權更具凌駕性。(段38) 政府亦應調查和糾正洩密所揭發的錯誤。(段63)衡量限制告密的合法性此外,歐洲人權法庭在衡量限制公開洩密的合法性時,考慮六個因素,可作參考,包括「(1) 有否相應稱職機構,予告密者揭露問題,或有否其他有效補救錯誤的方法」;「(2) 資訊涉及的公眾利益,有時可凌駕法定保密責任」;「(3) 資訊的真確性,該人須在情況許可下,小心核實資料是否準確和可靠」;「(4) 洩密對公共機構的損害,是否凌駕公眾知情權」;「(5) 告密者的動機及是否秉誠行事,此牽涉到保障程度」;(6) 刑罰是否合乎比例」。 (段37)[3]港大洩密符合聯合國保障以港大校委會洩密事件為例,校委會先是無理拖延任命,後以空泛「港大長遠及最大利益」否決物色委員會建議,涉嫌違反《基本法》保障的言論自由、學術自由及院校自主,屬公眾利益,加上並無相應保障學術自由機構提供有效補救和申訴;在此情況下洩密,理應符合聯合國對告密者的保障。立法保障告密者若告密者遭秋後算帳,就會窒礙他人揭發錯誤,造就封閉和恐懼文化。(段66) 因此,政府應有清晰明確法例保障告密者,包括訂明保障性質;「保護告密者或其家人免受威逼或騷擾、歧視、傷害身體或財產、報復威脅、解僱、紀律懲處或以違反保密法檢控」等;(段41) 並清晰訂明對告密者報復的人的民事和刑事責任。(段42)政府亦應避免檢控告密者。檢控只限於最嚴重明顯損害特定合法利益的例外情況。政府有舉證責任,證明被告有意圖造成損害,被告亦有權以資訊具凌駕性公眾利益抗辯,並可接觸可用作抗辯的所有必要資訊。(段65)香港應立法保障資訊自由和告密者目前,香港既無法例保障基於公眾利益的告密者,又無資訊自由法和檔案法,《官方機密條例》亦無公眾利益為抗辯理由,加上政府愈見封閉,不時遭傳媒揭發銷毀檔案,經常拒絕公開資料之餘,亦以吹風會和網誌代替記者會,避開傳媒提問,近日教育局局長吳克儉更因記者追訪而報警,如此種種窒礙傳媒和公眾監察及問責。香港政府應參考上述國際標準,盡快就資訊自由法及保障告密者立法,[4] 並修訂《官方機密條例》。除了立法,推動資訊透明和公眾參與的政策和政治文化亦甚為重要。註釋[1] UN Human Rights Committee. General Comment No. 34. 12 September 2011. Para 18-19.[2] David Kaye. Report of the Special Rapportuer on the promotion and the protection of the right to freedom of opinion and expression. 8 September 2015.[3] Guja v. Moldova. Application no. 14277/04. 12/2/2008.[4] 〈梁繼昌提私人草案保障為公眾洩密僱員〉。明報。2015年10月7日。

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我有權著體育服上學

如果今日有體育課,你會為了方便只穿體育服上學,還是先穿校服回校,待體育課才換體育服?不過有時學生並無選擇,因為學校禁止學生穿體育服回校。繼2010年台南有女學生於升旗禮除下長褲,只穿體育服短褲示威,抗議學校限制體育課外不得穿運動短褲,今年10月,台中有女校學生在升旗禮時除裙示威,露出夏季體育服短褲,以爭取穿運動短褲出入校門。學生透露,學校認為「短褲露出臀型,易引起校外人士遐想,進而對學生造成危險」,遂下禁令,遭公眾質疑太保守和不合理。最終學校回應,若服裝和儀容會議通過學生可穿運動短褲回校,學校會修改校規。[1]校規應符合比例原則相信不少香港學生也會面對類似情況。學校通常以儀容端莊及校風為由,要求學生必須穿整齊校服出入校門。事實上,學校出於教育需要,限制學生衣著,有相當彈性。不過限制必須出於必要,合乎比例,符合國際人權標準。譬如學生因為宗教教義而須穿戴宗教衣飾,例如錫克教教徒須佩戴頭巾帽,學校應尊重其表示宗教的權利。學生參與制訂,落實兒童權利然而,學校制訂校服規則時,宜讓學生參與討論和決策,從而令其更明白校規理據,學習行使權利與合理限制。這種做法既可符合「培養學生尊重人權」的教育目的,亦有助落實兒童表達主見的權利。上述皆由聯合國《兒童權利公約》所保障,並適用於香港。聯合國解釋,學童不僅學習人權知識,更從家庭、學校及社會保障人權的環境中學習人權。[2] 言教不如身教,學校可透過班會及學生會等,予學生就校政及校規自由表達意見,並參與決策,而政府更應立法訂明學生參與校政。[3]台灣:學生參與制訂規管服裝儀容台灣教育部有訂明學生參與校政的法規,可作參考。譬如《學校訂定教師輔導管教學法辦法注意事項》訂明學校規管學生服裝儀容時,「應以舉辦校內公聽會、說明會或進行全校性問卷調查等方式,廣納學生及家長意見,循民主參與程序訂定,以創造開明、信任之校園文化。」(第21條) 學校「不得限制學生髮式」,「除為防止危害學生安全或防止疾病傳染所必要者外」,「以維護學生身體自主權及人格發展權,並教導及鼓勵學生學習自主管理」(第21條)。香港:校服規定屬禁區香港目前並無法律或政策訂明學生參與校政,有賴學校和教師的良好意願。據公民教育學者梁恩榮研究,現時學生參與校政如「門面裝飾的民主」,大部分並無實權,尤其校規校服屬禁區。[4] 不過,亦有學校加強學生參與討論校政和校規,[5] 這可有助學生學習和實踐「此時此地的公民身分」。[6]註釋[1] 蘋果日報。〈爭取着短褲返學 台女生升旗禮剝裙抗議〉。2015年10月2日[2] UN Committee on the Rights of the Child. General Comment No. 1: The Aims of Education (article 29). 17 April 2001 Para 15.[3] UN Committee on the Rights of the Child. General Comment No.12: The Right of the Child to be heard. 20 July 2009. Para 110, 113.[4] 梁恩榮。〈學校的公民使命與校政民主化 (下)〉。《通識Plus》[5] 明報。〈小學普選議會成功爭改校服規定〉。2014年9月9日。[6] 梁恩榮、呂洁青。明報。〈後佔領運動時期的公民教育〉。2015年11月7日。 教育

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全港性系統評估觸發全港性起哄

最近有家長發起「爭取取消小三TSA」,[1] 不消兩日已獲逾萬人支持。早前教協問卷調查亦發現八成教師和逾七成學生壓力嚴重,六成五教師反對繼續推行TSA。[2] 當時教育局局長吳克儉卻指「TSA受大部分學校老師歡迎」,[3] 令人咋舌。兒童很忙香港打工仔工時冠絕宇宙,[4] 其實香港兒童也不遑多讓。自考幼稚園起,兒童忙著參加面試班、補習和興趣班,以免輸在起跑線上。小學家長爭取取消小三TSA成功考入心儀小學,小學生亦不能偷懶,因為初小學生要準備小三「全港性系統評估」(TSA);小六學生除了呈分試外,還要隔年應考小六TSA或「中一入學前香港學科測驗」。眼見學校TSA操練成風,初小學生既要捱更抵夜趕功課,又要補課,有時連小息和午飯時間也難以歇息,頓成「讀書機器」,小學家長忍無可忍,遂發起「爭取取消小三TSA行動」。專注考試操練 有損兒童權利學童功課太多,經常補課,專注操練考試,損害其休息和玩樂的權利,不利其身心發展,有違教育兒童的目的,即「最充分發展兒童的個性、才智和身心能力」(第29(a)條),強調考試操練亦不符合兒童最大利益(第3條)。上述皆由聯合國《兒童權利公約》所保障,並適用於香港。聯合國關注香港教育制度聯合國兒童權利委員會負責監察《兒童權利公約》落實情況,定期審議各地實施公約情況。委員會屢次關注香港教育制度情況,譬如於2013年審議結論中,關注「學校制度具有競爭性,造成兒童焦慮和抑鬱,侵犯其玩耍和休息的權利」(段77),並建議香港政府「降低教育制度的競爭性,促進主動學習能力及兒童玩耍和休閒的權利,包括培訓教師和在校內提供更多社會工作者和心理學家以及對父母和監護人教育」(段78)。可惜政府未有認真檢討,教育制度競爭依舊,學子未能受惠。政策欠兒童權利角度此外,委員會多次建議香港政府成立兒童事務委員會或明確監察兒童權利的獨立人權機構。不過政府也是置若罔聞,尤其在制訂教育政策時,不僅欠缺兒童權利角度,也鮮有諮詢兒童意見,有違公約第12條,即凡是影響兒童的事情,政府有責任確保該名「有主見能力的兒童」有權表達自己的意見,並「按照其年齡和成熟程度予以適當看待」。廢除小三TSA,只是第一步。若教育制度競爭依然,小學生只會被逼轉移操練其他考試。教育所謂何事,教育制度政策應如何改善,這些基本問題,有待社會討論。註釋[1] 臉書〈爭取「取消小三TSA」〉明報〈逾萬網民支持「爭取取消小三TSA」行動 不排除明年發起罷考 發起人:點解學生要咁忙?〉2015/10/17[2] 教協報。〈TSA 操練過度 師生壓力爆煲〉2015/6/29[3] 明報〈吳克儉:TSA受大部分老師歡迎 評估無壓力〉2015/6/27[4] 蘋果日報〈【打工悲歌】調查:香港工時宇宙最長!最啱瘋狂OT 〉2015/10/16 教育

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