廉政風暴與《寒戰》的啟示

早前,廉政公署接二連三有高層離職。有評論指事件有如電影《寒戰》般「精彩」。也有評論痛斥廉政高層為放生特首和高官,不惜犧牲廉署多年累積的公信力,哀嘆「廉署之死」,矛頭直指中央政府。然而,中央怎麼會費盡心力去「搞死」廉署?一個「活」的廉署比「死」的廉署有用得多。如果大家看過《寒戰》,應該明白所有制度都可以成為權力鬥爭的棋子。而《寒戰》不少劇情,更提到不少重要但卻被遺忘的歷史。要理解風波背後的暗戰,我們要從20多年前的一宗舊案談起。被遺忘的徐家傑事件20多年前,廉政公署同樣有高層突然離職。他是誰?他就是在《寒戰》中飾演廉政公署執行處首長、演得入型入格的徐家傑。1993年11月,時任廉署執行處副處長的徐家傑被廉政專員施百偉(Bertrand de Speville)解僱。一如現時的廉署架構,執行處是廉署最重要的部門,故此徐家傑當年位居廉署核心,在廉政專員施百偉和執行處首長卜國豪(Jim Buckle)之下。當時解僱事件引起社會廣泛關注,但廉署以機密為由拒絕透露原因。《寒戰II》中有引用權力及特權條例的橋段,並指是1993年以來立法會第一次引用該條例調查政府高官。1993年要動用該條的正正是徐被解僱一案。該年12月1日,當時的立法局議員周梁淑怡動議引用權力及特權條例調查徐案,獲當時立法局通過。在其後的立法局聽證會,徐家傑一如李文彬(梁家輝飾)在《寒戰II》般大爆機密,並聲言自己遭不合理解僱。根據徐當年的講法,廉署儼如政治部的翻版:一方面,廉署收集政商界的錯處,供英國政府回歸後使用;另一方面,廉署亦監聽當時的高官和政界人物,其中包括范徐麗泰和陳方安生等人;而廉署負責的品格審查,亦被指有政治審查的成分。廉政專員施百偉當然否認這些說法,並指徐因涉嫌以權謀私與和不良分子往來而被解僱。儘管其後廉署審查貪污舉報諮詢委員會同意廉署繼續進行品格審查,但明確指出廉署不適宜恢復過往政治部專屬的延伸審查。那麼,他們提到的政治部和政治審查,和廉署又有什麼關係?政治審查和廉署的關係「陸明華:『我明白,情報對於所有行動是成敗的關鍵。』」在《寒戰》,警務處副處長劉傑輝(郭富城飾)向上司保安局長陸明華(劉德華飾)求助。陸指情報對於所有行動是成敗的關鍵,而劉隨即要求陸提供另一名警務處副處長李文彬的品格評估和背景審查。在戰後的殖民地年代,殖民地政府害怕國共和其他勢力滲透,故此一直對政府內部嚴密監控,並定期審查官員和職工的背景、家庭、社交圈子。這個工作,由警隊內部的政治部(Special Branch)負責。政治部的前身是1930年成立的反共產主義分子小隊(Anti-Communist Squad),成立時隸屬刑事偵緝處,負責監察香港境內的左派分子活動。1933年,這支小隊被正式命名為Special Branch。戰後,政治部負責有關殖民地的內部安全情報工作,屢建奇功。由於政府甚少透露政治部的工作,故政治部一直是港英最神秘的部門。1974年,轟動一時的葛柏案使得港督麥理浩決心成立廉署。廉署成立之初,不少人員都是由政治部借調過來,一來他們可信,二來他們有足夠的調查能力。當時的執行處長,是軍情五處(M.I. 5)出身、曾任政治部主管、有「真實版占士邦」之稱的彭定國(John Vincent Prendergast)。由此可見,廉署和政治部關係密切,初成立時人事和調查手法和政治部均同出一轍。政治部解散 傳竊聽資源劃歸廉署「劉傑輝:『當年警隊還有一件大事,就是政治部解散!』」在《寒戰II》,劉傑輝提到1995年有一件大事,就是政治部的解散。在《中英聯合聲明》簽訂後,港英政府安排政治部陸續解散。掌握機密資料的人員相繼獲長俸退休,並被安置到英澳紐加等地退休。所有檔案,不是被送到英國,相信就是存放在英國領事館內。政治部的精英人員和功能被撥歸到不同的警隊部門和廉政公署,有傳不少截郵和竊聽資源和人員獲劃歸廉政公署。1993年11月,署任廉政專員的執行處首長卜國豪向立法局提交議案,建議廉署全面接替政治部的內部審查工作。當時的政府行政署長賀理(Richard Hoare)更指廉署有可能繼承過往政治部的政治審查工作。這些言論,引起不少立法局議員的憂慮,擔心廉署成為新的秘密警察。當時劉慧卿議員便質疑為何把審查工作交予廉署,而非其他警察部門。更有議員認為,如果廉署接管審查工作,廉政專員應該交由立法局任命。卜國豪議案引起的風波,以及隨後的徐案,都迫使港英政府重申廉署的審查工作並不包括政治成分,只有品格的審查。當然,信不信由你。當時涂謹申議員便直指「品格」可以包括政治傾向,而有關個人品格的資訊亦可被用作政治用途。一支法例監管不足的準情報機關「劉傑輝:『我想你幫我form隊clean team。』」說到最尾,筆者想帶出的是廉政公署為何那麼重要。在《寒戰II》,劉傑輝委託廉署首席調查主任張國標(李治廷飾)在警隊架構外組織小隊,繼續暗中調查李文彬一伙人的罪證。事實上,這是基於廉署擁有不下警隊的調查能力,特別是有關通訊截查方面。維基解密公開的紀錄曾顯示一名使用廉政公署電郵地址的人士曾主動聯絡一跨國黑客公司,要求該公司示範一套能暗中竊取通訊數據的惡意軟件。相信廉署的通訊截查水平,就算不是和警隊不相上下,也不會相差多少,不過是廉署集中調查貪污案件而已。廉署高層接二連三去職,加上前任專員湯顯明任內的連串醜聞,居然和前警務處長鄧竟成一同被委任為政協,中共意欲統戰執法機關之心,實在顯而易見。現時,廉署、警隊、海關、入境處是《截取通訊及監察條例》下4個指定能進行秘密監察的機構。但《截取通訊及監察條例》漏洞處處,根本不能有效控制執法機關的監控工作。掌控廉署,代表中共可以名正言順得到一支法例監管不足的準情報機關。其次,廉署多年來累積了無數有關香港政商界的檔案。這些檔案是控制和要脅政商界重要人物的寶貴資源,在關鍵時刻可以起意想不到的作用。最後,在中央眼內,廉署內部有不少所謂的「港英餘孽」,更可能有人身懷特別任務。臥榻之旁,又豈容他人鼾睡?當警隊已經被收服得貼貼服服,下一個要收拾的,自然是廉署這隻卧榻之虎。廉署高層的連番醜聞,不過是廉署高層被滲透後不能秉公辦案的副作用。廉署被馴服後,不知道中共的下個對象是哪支紀律部隊呢?是海關?還是入境處?抑或已經統統被統戰,而我們不知道?原文載於《明報》觀點版(2016年8月9日) 廉政公署 廉署大地震 寒戰2 ICAC

詳情

警察斟酌權與警察通例

大年初一的一晚騷亂,孰是孰非自有公論。筆者此文只欲從警政研究的角度分析警察開槍的舉動背後,有關警察行使斟酌權和《警察通例》的種種問題。警例的前世今生行使斟酌權是刑事司法系統的重要一環。1953年美國律師公會的研究發現,美國的刑事司法制度的運作並不完全符合法律條文,結果震驚當時美國的司法界。背後牽涉的,是維護法紀和社會秩序之間的差異——法律寫明社會秩序的定義,而維護法紀則要求警員完全按法律行事。他們對社會秩序的理解和如何行使權力,受現場情况、警隊文化、資源等等因素影響。前線警務人員在下是否拘捕、拘捕誰、用什麼程度的武力等決定時,往往未能完全跟從法律條文,需自行按環境和個人理解斟酌行事。他們行使斟酌權後,也經常沒有留下紀錄,變相產生濫權的機會。報告出爐後,有學者認為警員只可以完全按法律執法。但部分學者則認為沒有可能抹煞使用斟酌權的空間,但刻意要事後問責。這些討論最後促使美國展開訂立警察指引的運動,為各地訂立警例開了先河。香港警察通例和公眾知情權在眾多的斟酌權中,最具爭議的無疑是對使用武力和槍械的限制。香港警察使用武力和槍械,受《警察通例》第29章規範。而《通例》並非法律的一部分,是警務處根據香港法例第232章《警隊條例》第46條所訂的指引。現時警務處並沒有公布完整的《通例》,其中包括第29章。筆者查閱立法會文件(檔案編號:CB2/PL/SE;2003年6月18日),發現保安事務委員會曾經討論有關公眾人士取覽《通例》的事宜。文件指警方曾經一度中止在警署擺放《通例》,因為「《警察通例》是一套專供曾受訓練警務人員使用的內部通令,因此,市民未必能完全理解該份文件的內容」。他們強調可按照市民的要求,供市民翻查《通例》。警方此舉遭嚴厲批評,最終被迫公開道歉。警方和保安局商討後,承諾將部分條文上載讓公眾查閱。部分條文不公布的原因,是警方認為「如披露該等章節,可能會傷害或有損警隊在防止、調查和偵查罪案及罪行方面的工作,或損害警隊的正常及有效運作」。筆者明白部分條文敏感未能公布,但武力使用守則又應否屬其中之列?其實,不少警隊的武力使用守則都可以在網上查閱到,如英國警隊、美國的柏克萊市和三藩市警隊等等。而筆者在本科修讀警政社會學時,曾找到一份1996年完整版《通例》第29章。該文件是1996年香港大學犯罪學碩士陳樂榮的畢業論文附件,論文題目為〈警察斟酌權:致命武力的應用〉(”Police discretion: application of deadly force”)。該文是筆者找到唯一一份研究香港警察武力斟酌權的論文,而陳樂榮是一名警員,與剛擢升為總警司、曾任元朗警區指揮官陳樂榮的中英文名字一樣。陳樂榮是否因為任職警察而被允許公開《通例》?是否「只許警司研究,不許百姓查閱」?如果1996年時該條例能被公開,之後又為何改變規定?警隊的做法是否自相矛盾?鳴槍示警的爭議不少人引述時任香港警察隊員佐級協會主席鍾錦華的講法,指警例「不容許人員對空鳴槍示警」,因此鳴槍示警是非法行為。首先,《警察通例》並非法律,而違反只會受內部處分。第二,根據陳樂榮的研究,禁止鳴槍示警的條文均見於六七十年代的《警察通例》第29章。然而,該章在1993年被大幅刪改,其中包括鳴槍示警、向移動中車輛開火和瞄準位置的規定。陳樂榮引述當時的槍械訓練科主管李揚志警司,指當年牽涉使用槍械的罪案上升,而以前的條例限制太多,不利前線警員們隨機應變之餘,也讓他們負擔太大心理壓力。故此,他們決定將有關規定放入同樣不公開的警察槍械訓練課程、《程序手冊》和《戰術訓練手冊》等等,以增加警員的斟酌權,並減少相關的刑責後果。現時,我們無法知道該規例出現在什麼文件。其次,是有關鳴槍是否適合的爭議。根據《警察通例》第29章第一節,警務人員只能在合理情况下使用武力,亦只能使用最低武力達至目的,而達到目的後必須停止。在使用武力前,在情况許可下,警務人員也應當就使用武力和其形式作警告。而在第二節,警務人員可在下述情况使用槍械:(1)保護任何人,包括自己,以免性命受到危害或身體受到嚴重損傷;(2)有理由相信某人剛犯上嚴重及暴力之罪行而須加以拘捕及/或干犯該等罪行之疑犯企圖拒捕;(3)平息騷動或暴亂。第二節同樣指出,警務人員若不能以較低武力達到其目的,才可使用槍械。第三節則指出,當警務人員展示或拔出槍械作警戒,也必須符合上述第二節的規定。那麼,警察使用武力有沒有分階段的準則?在尼泊爾裔居民Limbu 2009年被警員開槍射殺一案,警方向法庭呈交了部分有關動武指引的文件,當中包括《程序手冊》的「武力使用進階列表」,而6層中的最高3層為:(1)個人的「消極抗拒」——使用胡椒噴劑;(2)「主動攻擊」——使用胡椒噴劑或者警棍;(3)「致命攻擊」——使用槍械。按照警務處長盧偉聰的回應,當日該名警員是「在別無選擇的情况之下……為了保護同僚免受生命威脅的襲擊及自身安全,根據警隊的武力使用守則而使用了槍械」。盧偉聰的回應,強調該名警員按情况而做出決定,並沒有談及鳴槍示警是否符合現時的《通例》,或者其他文件的建議。回看當日片段,警員已經使用了警棍,而開槍的該名警員也大可以用同僚和自己生命為由解釋為何鳴槍。但有幾點他們頗難解釋:(1)當時聽不到警員開槍示警前有任何警告或近距離以槍嘴指向示威者警告。(2)開槍的警員離倒地警員甚遠,反而在倒地警員附近的警員沒有拔出槍械。(3)當示威者散開後,該警員繼續使用槍械指向附近無武器的示威者,為時10多秒,亦無作警告,直到被同僚勸止才收回。筆者沒有任何使用槍械的經驗,希望有執勤經驗的紀律部隊人員能在媒體上詳細解釋相關的所有規則。前線警員對有關條例的理解盧偉聰的回應稱警方「有嚴謹的武力使用守則,亦有嚴格的訓練」。但根據當年陳樂榮訪問同僚的結果,警員對「最低武力」和「合理情况」往往有不同演繹,甚至有人認為警察本身就屬最低武力;而在有關使用槍械的規定,10名受訪警員中僅有1人能提及,只有在不能使用較低武力的情况下才可使用槍械;在談及開火的目的時,不少警員根本就沒有留意有關規定的更新。而他們並非新入職的警員,受訪的警員至少有13年的年資。筆者無意以10名警員代表全體的警務人員。但多年來,我們卻看到不少前線警務人員對《警察通例》和其他相關法律不熟悉的新聞。退一步說,陳樂榮的研究也顯示,即便是多年的「老差骨」,也不一定完全熟記使用武力和槍械的所有規則,亦未必留意相關的修訂。經歷近年的警民衝突,筆者對警務人員執法時能否嚴格遵守武力使用守則,又或有否留意相關的修訂,是十分懷疑。結論近幾年的警民衝突愈演愈烈,不少港人已經對警隊完全失去信心。就算警方全面公開其守則,一再擔保警方有嚴謹的武力使用守則和嚴格的訓練,也是無濟於事。冰封三尺,實非一日之寒;水滴石穿,實非一日之功。但無論如何,警方需要檢討使用武力和槍械的訓練是否足夠,並盡可能公布相關的守則。原文載於《明報》觀點版(2016年2月12日) 警權 旺角衝突

詳情

警員還是演員?論不同警政模式的矛盾

早前,警隊開設社交網站專頁,並以「4點鐘許sir」為賣點,聲稱欲與市民多加交流云云。結果惹來網民洗版揶揄,逼得管理員刪去大量批評留言。警方是真心希望改善警民關係,還是視之為公關表演?相信各位讀者心裏有數。台前台後 給人不同印象世界是一個舞台,所有的男男女女不過是一些演員,英國劇作名家莎士比亞如是說。已故著名社會學家高夫曼(Erving Goffman)的劇場理論,指出日常生活就是一套戲劇。我們在不同的情境下,為了迎合觀眾的不同需要而在前台演出,進而讓他人對自己留下特定的印象。一旦回到後台,我們就會回歸自己,因此台前台後的我們往往會給人不同的印象。高夫曼的弟子曼寧(Peter. K. Manning)則以劇場理論分析警員的行為,認為前線警員巡邏的一舉一動都是一場表演,吸引着市民(即觀眾)的注目。反而幕後的一切,如管理和訓練等,就容易被人所忽視。換而言之,曼寧眼中的每一個前線警員都是個演員,一舉一動均有其意涵。那麼,他們意圖讓人留下什麼印象?幕前和幕後的警員又有什麼分別?警政模式的流變要回答上述問題,我們要先理解不同警政模式的差異。在警政研究中,警政模式往往被分成兩大類,一是參考倫敦市區警隊的民警模式,通常不配武器,強調為大眾服務;二是參考愛爾蘭皇家軍警的半軍事模式,配備武器,不惜以高壓和武力手段維持秩序。當然,這樣的分類十分粗略。現實中我們很難找到完全倒向一方的警政模式,特別是媒體發達的今天,使用過度武力無疑是個公關災難。向來以半軍事模式為藍本的香港警隊,過去十數年也聲稱已擺脫舊模式,走向「社區警政」。社區警政的概念在1970年代末在英國開始流行,力主揚棄傳統威權式的規訓,希望挽回當時英國市民對警隊的不信任,以至面對新時代治安需要。社區警政注重警民合作,強調主動走入社區了解居民的需要,認為事前行動比事後制止罪案有效。可以說,社區警政不但是一套哲學,更是一套行事手法,要求警隊從組織到行動模式的全面改革。回到香港。香港警隊在六七暴動後開始反思其警政模式,並於1970年代開始改革,以配合政府管治模式的改變。現時,社區警政的概念更是警隊的目標之一。這些改革包括於1973年成立撲滅暴力罪行委員會(其後改組成現時的撲滅罪行委員會,由官員和社會人士擔任委員)、1973年推出好市民獎、1974年改組警察新聞課為公共關係科、同年在警察公共關係科下推出少年警訊計劃等等。警察公共關係科是香港社區警政改革中最為重要的一環,除了上述的好市民獎和少年警訊計劃外,就連警察學校聯絡主任計劃,甚至是《警訊》和《警察故事》的製作均屬其管轄。警政模式的衝突說了那麼久,警政模式和劇場理論的關係似乎已經呼之欲出。說到底,香港警隊在殖民地時代受半軍事警政模式影響太深,從組織到內部文化都沒有根本上的轉變。前線警員在學堂接受的訓練雖然加入了社區警政的內容,但講求權威、維持社會安寧、武力震嚇的精神還是大大留存。而警隊高層由上而下的牢固架構和警員之間的感染(如佔中期間警員之間的短訊),也間接導致了佔中期間的警隊暴力行為。運用曼寧的理論,前線警員平日戴上符合公眾期待的一副面具,一如社區警政般強調警民關係,熱心解決市民的需要,力圖建立良好的形象。一旦事有不順,又或公眾注目不足,警員按捺不住,這個台前的面具就會被脫下。佔中期間的警隊的暴力行為,不過是被抑壓的台後一面的顯現——即殖民地時代受半軍事警政模式的一套,崇尚武力威嚇,以高壓手法維持社會秩序。社區為本?還是一場公關表演?事實上,不少學者發現採用社區警政的警隊內部存在着矛盾的價值觀,更有學者認為社區警政不過是各地警隊的公關表演,實際上他們無意改變其行為和價值觀。曼寧更指出,由於警隊掌控大量和罪案有關的資訊,所謂和社區合作撲滅罪行不過是一場政治的話劇,用來導向和控制輿論,本質上和其他傳統的警政模式沒有分別。簡單來說,就是把社區警政視為工具,而非真正的目標。回顧過去一年警隊的表現,以及近日社交網站專頁的「風暴」,筆者不禁質疑香港警隊——他們是否真的視社區警政為目標,抑或只視之為公關手段,所以一直把大部分的社區警政項目列入公共關係科管轄之下?經歷雨傘運動,想改善警隊的印象,絕對不是簡單開一個專頁就能解決。而我們需要的,是一個更全面的警政改革,以及建立一套對警隊的全面民主監督機制。參考資料:.Brogden, Mike, and Preeti Nijhar. Community Policing. Routledge, 2013..Goffman, Erving. The Presentation of Self in Everyday Life. New York: Anchor Book, 1959..Manning, Peter K. Police Work: The Social Organization of Policing. Cambridge, MA: MIT Press, 1977..Manning, Peter K. Symbolic Communication: Signifying Calls and the Police Response. Vol. 9. MIT press, 1988..Reiner, Robert. The Politics of the Police 4th edition. Oxford: OUP, 2010.原文載於2015年10月23日明報觀點版 警察

詳情