不是三權分立,是部門分立、司法獨立、權力分散

因應幾位候任立法會議員在宣誓時出現的情况,政府向法院提出覆核,引發了社會上「三權分立」的爭議。其實這爭議從《基本法》起草時就出現,吵吵鬧鬧已有30年,雖然經有關權威人士包括鄧小平、姬鵬飛先生等多次澄清,誤解及錯讀依然存在,有需要再一次講清楚。此即香港的政治制度不是三權分立,從來不是,現在也不是。「三權分立」是西方政治發展過程中出現的一種講法,源起是權力集中在皇帝手中的情况下,司法權逐步變得獨立,徵稅的權力也漸由議會分擔。較典型的三權分立制,應是美國立國時定出的共和體制。美國的三權也不是完全分立,如總統就對立法機關的決定擁有否決權,而立法機關又有推翻否決的機制。關鍵在於「三權分立」的體制是應用在一個主權國家的單元上。香港不是一個主權單位,香港的管治權是國家通過法律授權成立和執行的。行政立法既相互制衡 又要相互合作香港回歸後的政治制度,着實是行政、立法、司法部門的獨立化,有別英殖時期行政統領立法機關的體制(總督退出立法局主席的職位,只是回歸前數年的事)。香港的制度是3個部門分立,但除司法權是基本上獨立運作外,行政及立法權是分散在兩個部門。如行政部門的編制及財政是受制於立法機關的。而立法機關涉及財政及公共政策的提案權,又受制於行政機關。所以這些權力都不是分立,而是分散放在兩個獨立的部門。這是一個行政立法既相互制衡,又要相互合作的體制,不是權力分立、各自運作。無論從理論,實質或運作上來看,香港的政治制度都不是一個三權分立的制度。在這設計下,行政立法的關係是必然出現緊張的情况的,因為兩者在很多權力環節上分別享有實權,而制衡是雙向的,雙方出現矛盾及分歧也就很自然。制度要求雙方互諒互讓,取得多數議員支持時,政府的政策就可以通過和落實。未能取得時,政策就不能實施。這兩種情况都是正常的。目前出現的不正常情况,是立法會自身的運作。過去幾年,立法會的運作被少數人騎劫,引致立法會整體而言無法有效處理自身應要處理的問題,這少數人搞動作的目標可能是針對行政機關,但不能因此就說是行政機關與立法機關之間出現問題,立法會自身有責任確保議會能有效運作,究竟是支持還是反對政府提出的政策,不是問題所在。過去幾年的情况是少數人以搗亂的手法,不讓立法會投票,令之不能運作,以阻政府施政。這才是問題所在。政府與立法會內的各個議員及組合,長期都有來往,包括持不同意見及搞事的議員。政府與立法會作為一整體,亦有慣常的溝通。行政機關與立法機關在一各自獨立、分享權力的機制下,間中有政策不獲通過是正常的,關係仍然是良好的。政府提司法覆核 對事不對人政府這次向法院提出覆核,是看到立法機關的一些行為,違反現有法律,事態嚴重,故要求法院處理並作出裁決。這是對事不是對人的。司法覆核是制度內的既有機制,政府本身也受這機制的管轄。政府此舉既沒有破壞立法機關的獨立性,也沒有破壞行政立法關係。所有人及任何機構,都得依法辦事,沒有人也沒有任何機構是在法律之上,可以不受法律管制。政府面對違法的情况時,採取行動是責無旁貸。香港的政治制度,並不是「三權分立」,司法權獨立,行政權與立法權分散於行政與立法兩個獨立的部門。兩個部門都要按法律行事,如出現違法的情况,便應由獨立的司法機關作出裁決。這就是我們制度的本義。原文載於《明報》觀點版(2016年10月20日) 三權分立 宣誓風波

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