郭榮鏗:一地兩檢 開極危險先例

傳聞多年的「一地兩檢」終於現身。政府方案是先把高鐵站租予內地,以及將行走中的列車納入內地司法管轄區,然後在內地口岸區和高鐵列車內全面實施內地法律。 這是自回歸以來最嚴重的一次違反《基本法》,同時對一國兩制造成不可挽回的致命破壞。 容許內地法律在港實施必違基本法 基本法第18條訂明,內地全國性法律,除列於基本法附件三者外,不在香港實施。而任何列入附件三的法律,僅限於有關國防、外交和其他按基本法規定不屬於香港自治範圍的法律。 另外,基本法第154條訂明,香港可對世界各國或各地區的人入境、逗留和離境實行出入境管制。這即是說,與出入境有關的法律、政策和措施,一律屬於香港自治範圍事務,內地法律不能透過第18條引入香港。 法律就是如此顯淺易明。任何「一地兩檢」方案,一旦容許內地法律在香港實施,就必定違反基本法。 基於此,特區政府擬先引用基本法第20條,尋求全國人大常委會授予香港權力實施「一地兩檢」。然而,任何授權均不得違反基本法,亦不應以削弱本身已有的權力為目標或效果。因此,即使中央政府按第20條向特區政府作任何授權,亦不能違反基本法其他條文,更不應削弱香港既有的司法管轄權。 此外,就算將香港土地

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管治「新」風格? 淺論林鄭月娥的恆常溝通機制

特首選舉塵埃落定。不論對選舉結果有什麼感想,政治畢竟是現實的。大家可以對選舉結果失望,卻不能對當選者沒有要求。尤其是在今屆選舉中,林鄭月娥是以低民望當選,選舉制度與社會民情的矛盾和反差更嚴重削弱其管治認受性和合理性。 如何挽回民意支持是她必須和首先面對的政治現實。 修補撕裂、重建和諧,可說是今屆特首選舉中候選人最強調的政治主張,以回應近年絕大部分香港市民的共同願望。「團結社會」這4個字就不約而同地在林鄭月娥和曾俊華選舉政綱的前言裏出現。若然這不是為了選舉而擺出來的競選口號或權宜之計,那麼我們就要問:如何實現這個宏大卻帶點空泛的政治理想? 改善行政與立法——特別是特區政府與民主派——的關係,應該是修補撕裂與重建和諧的第一步。又從政治現實說起:相比行政長官選舉,立法會有至少一半議席是經直接選舉產生的,認受性和問責性比行政長官高之餘,亦是民意和社會狀況的縮影。更重要的是,儘管民主派在立法會中是少數派,但在連續多屆的立法會選舉中,民主派的得票率都超過五成(同樣是一種選舉制度與社會民情的矛盾和反差)。 政府與民主派的關係是好是壞,意味着它是打算跟大部分香港市民「好來好去」,抑或「過唔去」。 行政

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新特首的首要任務是什麼?

問特首參選人:有能力在未來5年帶領香港應對外圍的不確定環境(如美國新任總統特朗普上台後可能帶來的經濟衰退和財政波動),以及處理香港內部的不穩定和挑戰(如落實普選、中港關係、社會不公平、個人收入增長停滯及房屋問題等)嗎? 隨着財政司長曾俊華和政務司長林鄭月娥先後辭職獲中央批准,新一任特首選舉的形勢可說是明朗化和白熱化。不論鹿死誰手,行政長官作為香港這個城市的最高官位,千頭萬緒,他的首要任務應該是什麼? 《基本法》第48條列舉了行政長官有13項職權,當中有3項是與立法會直接有關的,包括第3款「簽署立法會通過的法案,公布法律;簽署立法會通過的財政預算案,將財政預算、決算報中央人民政府備案」、第10款「批准向立法會提出有關財政收入或支出的動議」,以及第11款「根據安全和重大公共利益的考慮,決定政府官員或其他負責政府公務的人員是否向立法會或其屬下的委員會作證和提供證據」。 另外,基本法第64條更訂明行政長官領導的「香港特別行政區政府必須遵守法律,對香港特別行政區立法會負責:執行立法會通過並已生效的法律;定期向立法會作施政報告;答覆立法會議員的質詢;徵稅和公共開支須經立法會批准」。 這個說明什麼?

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從點、線、面團結專業界別民主力量

在香港政治制度中,最不民主的一塊,莫過於選特首的選舉委員會和立法會的功能組別。香港的工商名流及專業界別,是組成這一塊的最主要成分。然而,制度的不民主,不但沒有消磨市民爭取民主的意志,反而因不民主制度的種種遺害,使市民愈發明白民主之必要。今年立法會和選委會選舉,民主派在專業界別都贏得有史以來最多的議席。這樣足以證明,專業界別是爭取民主的一股穩實可靠的力量。在這個好勢頭下,民主派不能滿足於個別政治人物或專業界別的勝利,而需要更進一步,團結起來,透過協同和合作,壯大爭取民主的力量。「專業議政」的出現,正是立法會內個別專業界別的民主派議員,將「點」連成「線」的嘗試。過去立法會內的民主派功能組別議員,個別的聯繫不強;唯一的結連,就是大家都屬於泛民陣營。但隨着近年的政治形勢更見複雜,立法會選舉結果顯示不論建制派還是民主派,細碎化的趨勢更明顯。正因如此,重新整合和加強合作就更見必要和迫切。是以筆者與其他6名專業界別的功能組別議員,組成「專業議政」。「專業議政」的最大特色,不止是跨界別,更是跨背景,我們的成員既有政黨黨員、專業團體成員,亦有不屬於任何組織聯繫的獨立人士。但單是這樣,仍不足夠。因為民主派要搶佔的戰場,不止於立法會,還有選委會。「專業議政」組成後的第一項大工程,就是聯絡各專業界別的「傘後」組織,鼓勵當中的有志者參與選委會選舉,並提出共同政綱,就是:反對梁振英連任、反對人大8.31決定並要求盡快重啟政改以落實「雙普選」,以及守護香港核心價值。「專業議政」透過與不同界別合作,織成一個更大的「面」,以「民主300+」為旗幟,全力在選委會選舉中搶攻。選舉過程和結果再次證明「團結就是力量」。選委會選舉投票日前兩天,梁振英宣布放棄競選連任。但這個變化,對於認清目標——既要換人,更要換制度——的選民不奏效。民主派選委取得有史以來最多的超過300個席位,說明專業界別的民主力量只要夠團結和強大,是能夠帶來階段性成功的。須超越策略計算 探究港人想要什麼如今所有人都問,「民主300+」接下來會怎樣運用我們的提名權、會支持或投票給哪名候選人,以及民主派應否派人參選等等。這些都是重要的問題。但大家別忘記,香港人最關心的是香港未來5至10年會怎麼樣:我們將會有一個怎樣的政府?我們想要的是一個怎樣的香港?在所有策略和政治計算之中,我們絕不能漠視這些存在於香港人心裏的核心問題。普遍香港人對這些政治論述和計算沒有興趣,所以我們必須超越所有策略計算,探究香港人想要的是什麼。當我們說想要捍衛香港人核心價值,那現在是不是適當時候將之具體地提出來?法治和程序公義無疑是核心價值的一部分。我們是否接受官員推行政策或計劃時,沒有理會恒常和正當的程序、是否符合法律,也沒有做諮詢,卻只是基於官員——而他們不是民選的——相信自己是做正確的事便去做?我們是否希望由輕蔑立法會和代議士的官員領導香港?當然,也沒有人會接受中聯辦治港。要消滅社會上林林總總的不公平,香港人希望有什麼政策?我們要怎樣運用高達7000億元的盈餘,一方面讓香港人受益,另一方面為21世紀香港的未來打下基礎?不同的參選人有否勾勒出他們對香港的願景?我們要如何運用公共資源去解決目前我們見到在社會存在的不公平?這些問題我們至今還沒聽到他們的回應。必須聚焦公眾利益我們需要聆聽香港人對上述問題的想法。作為選委,我們很容易會認為自己只是在一個小圈子裏操作,思考關於策略的問題。但我們不能落入這種迷思。正如英國首相文翠珊說「politics is not a game」。在「特首跑馬仔」的氛圍下,身處局中的我們很容易會掉入這個遊戲心態;但身為選委,無論如何我們都必須時刻聚焦於公眾利益。香港人對我們有更大的期望,我們必須聆聽他們的聲音。這是「民主300+」的責任和目標。而最重要的,是「民主300+」必須團結一致,讓這300多票發揮最大的效用。原文載於《明報》觀點版(2016年12月30日) 特首選舉 選委選舉 民主300+

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以法律程序作政治手段的梁振英

「立法會須遵守《基本法》,香港特別行政區的法院亦有司法管轄權去決定立法會的做法是否符合基本法。然而,應否行使這個司法管轄權是另一個問題。一般而言,必須是在非常例外的情况下,法院才能認為其介入立法程序是合適的。這個原則有良好的實際理由,就是三權分立的原則。一如我在5月18日(2012年)的聆訊中說過,法院必須尊重立法程序的完整。即使法院輕輕介入,也可能對立法會——基本法賦予其立法的憲制角色——的正常運作產生莫大的損害和破壞。如此便不符合公眾利益……若然立法會主席和其他委員會主席的裁決能夠輕率地被法院覆核,整個立法程序便會容易地被破壞,以及不可避免地會被延誤。」以上是節錄自高等法院法官林文瀚於2012年梁國雄訴香港特別行政區立法會主席(HCAL64/2012)一案的判辭。以上法律觀點,在之後的上訴過程中,都被上訴庭和終審法院法官採納。此判辭說明了法院是否介入立法會事務時,有兩個重要的考慮點:第一,法院尊重和恪守三權分立的原則;第二,法院的介入如會對立法會的權力和運作造成損害和破壞,便不符合公眾利益。因此,除非出現非常例外的情况,否則法院不會介入立法會事務。立會有足夠法律基礎權力處理宣誓毫無疑問,兩名青年新政議員梁頌恆和游蕙禎在宣誓時用了帶有侮辱成分的言語,而且一如他們辯解並非出於無心之失,這個的確是不能尊重和無法接受的做法,亦反映了他們的個人修養和政治水平差劣得令人失望。更甚者,他們為梁振英和建制派攻擊三權分立的行動和言論製造了藉口,已經讓不少人懷疑他們並非單純的幼稚和不負責任,而是配合梁振英和建制派的內應。然而,姑勿論這兩名議員的動機、質素和做法為何,立法會要處理的問題只有一個,就是有議員未完成宣誓,要怎麼辦?立法會《議事規則》第一個要處理的就是議員宣誓的問題。議事規則第1條「宗教式或非宗教式宣誓」是這樣寫的:「除為了令本條規則得以遵從者外,議員如未按照《宣誓及聲明條例》(第11章)的規定作宗教式或非宗教式宣誓,不得參與立法會會議或表決。」由此可見,立法會本身已經有足夠法律基礎和權力去處理議員未完成宣誓的問題,而處理的方法亦是合情合理和合乎比例:禁止未完成宣誓的議員參與會議和表決,而不是褫奪其議員資格。這樣,一方面能夠維護立法會的憲制地位、立法會議員身分的正當性,以及立法會運作的合法性;另一方面亦尊重議員是由選民按照合法選舉產生的憲制安排。接下來的問題是,未完成宣誓的議員是否有權再次宣誓,或立法會主席是否有權為未完成宣誓的議員再次監誓?這正是梁振英提出的司法覆核的重點。案件將於11月3日開審,我們固然會尊重法院的裁決,只是翻看現行的法律和規定而言,關於再次宣誓和監誓的權力,不論是宣誓及聲明條例及議事規則均沒有明文禁止;即使容許未完成宣誓的議員和立法會主席擁有這方面的權力,亦不見得與任何法律的條文和原意相牴觸。而且去屆和今屆立法會,已經有主席容許議員再次宣誓的例子——別忘了,姚松炎和黃定光也是要第二次才能完成宣誓。因此如果梁振英要質疑梁君彥主席無權為議員作第二次監誓及/或議員無權作第二次宣誓,理應在司法覆核申請書中,一併要求法院取消所有未能在第一次會議便完成宣誓的議員的資格。梁振英沒有這樣做,只針對個別議員,很明顯是出於政治動機,而以法律程序作為政治手段。行政長官比任何人都更不宜提覆核當然,法律面前人人平等,任何人都有提出司法覆核的權利。梁振英提出的司法覆核,得到法院批出許可,證明案件有可訟辯的地方。然而法院否決了他的臨時禁制令申請,這樣表明法院完全尊重立法會主席的決定(而此決定是否符合法律,則需在司法覆核中釐清),並反過來突顯了梁振英侵擾立法會主席行使其權力的橫蠻。惟無論如何,誠如林文瀚法官在判辭中指出,法院固然有權去決定立法會是否符合基本法,但是否行使這個權力,則是另一個問題。同樣,司法覆核,任何人都有權做,但在這一事件上,行政長官(包括行政機關)卻比任何人都更不適宜提出司法覆核,那是因為他是行政、立法和司法三權之一。不管其動機是否出於企圖削弱立法會權力及/或干擾立法會運作,甚至是要破壞三權分立的憲制原則,但按照上述分析,在立法會本身有權力和責任處理其內部問題的情况下,梁振英仍然採取行動,甚至破天荒以行政長官名義(而非按照一般的做法以律政司的名義)提出司法覆核,其不良動機實在明顯得路人皆見。行文至此,立法會主席梁君彥已決定押後梁頌恆和游蕙禎宣誓。在法院沒有下達禁制令的情况下,梁君彥依然配合梁振英的不合理要求,放棄行使自己的權力。這樣的一名立法會主席,怎會不令立法會蒙羞?原文載於《明報》觀點版(2016年10月26日) 三權分立 宣誓風波

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27年前的六四事件與2047年的香港

每一件歷史大事件,它的影響力不會止於當代,而是會延及往後數十年的發展軌迹。今年六四,爭論和是非好像特別多。口舌之爭源於一眾專上學府的學生會決定不參與由支聯會在維園舉辦的燭光集會。如果撇開他們那些令人感到冒犯的言論,當中其實提出了一個很值得思考的問題,就是六四跟我們有什麼關係?六四確確實實影響香港民主發展或許有不少朋友已經可以講出幾個關係,比如說六四孕育了香港幾代人的民主意識,也有人曾經因此對香港的前途感到悲觀而選擇移民。這些,對不少人的人生來說是很重要,甚至是最深遠的影響。但對今天的年輕人,也就是在六四之後才出生的一代,他們可能覺得事不關己;至少,他們的政治理念和意識,應該不是因六四萌生的。然而,六四卻確確實實地影響着今日香港民主發展的軌迹。六四發生的時候,也是《基本法》草擬期——其實反過來說才更準確:在基本法草擬期間,發生了六四事件。兩件歷史大事同時發生,雖然未必有互動作用,卻肯定有單向的影響。根據當時的紀錄,六四事件令基本法的草擬工作暫停了,有些民主派人士退出了起草委員會。而更重要的,是在草擬基本法時有根本的修改,最明顯和重要的例子,正是關於香港回歸後行政長官和立法會產生辦法的民主化進程。行政長官和立法會的產生辦法,可說是草擬基本法時引起香港社會最多和最激烈討論的議題。左、中、右各路人馬都提出自己的方案,後來查良鏞和查濟民提出協調方案(時稱「雙查方案」)。方案建議第二任及第三任行政長官由800人組成的選舉委員會選出,而立法會則分3屆發展至半數議席由直選產生。此外,第三任行政長官在其任內須舉行一次全體選民投票,以決定第四任行政長官是否以普選產生和第五屆立法會是否全面直選。「雙查方案」在當時被抨擊為太保守,卻得到中央的青睞,於是成為了「主流方案」,並寫入1989年2月寫成的基本法草案的第二稿中。其中關於全體選民投票決定行政長官和立法會普選的規定,分別載於附件一第7條和附件二第3條,茲分列如下。附件一第7條:「在第三任行政長官任內,立法會擬定具體辦法,通過香港特別行政區全體選民投票,以決定是否由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後,普選產生行政長官。投票結果報全國人民代表大會常務委員會備案。」附件二第3條:「在第四屆立法會任內,立法會擬定具體辦法,通過香港特別行政區全體選民投票,以決定立法會的議員是否全部由普選產生。投票結果報全國人民代表大會常務委員會備案。」此外,附件一第8條和附件二第4條更訂明,如投票決定不變,每隔10年可再舉行一次全體選民投票。當時這個太保守的方案,特別是有公投部分,對今日的香港人來說,說不定是求之不得。然而為何最終有關公投的部分會在基本法中「被消失」了?箇中原因或許要靠當時的草委憶述,文獻只記述了六四事件發生後半年,基本法草擬工作重回正軌後,大家認為香港的政制發展「寧穩勿亂」。自此,基本法便只保留了「雙查方案」中最保守的部分,成為回歸至今香港政制發展的藍圖,更是限制。漠視歷史 無法正確思考未來筆者之所以詳細列舉這段歷史,是想帶出如果要說六四對今日香港每一個市民——不論是「80前」還是「80後」——有什麼影響,以上就是最實在和最貼身的例子。所以,除非某人是抗拒民主或放棄民主,否則又怎可以認為六四是事不關己呢?既然27年前的六四事件對今日的香港有如此深遠和實在的影響,那麼今日香港人繼續紀念六四,除了「懷緬過去」之外,對我們的未來有什麼作用呢?這個應該是當前着緊2047年時香港會變成怎樣、在2047年時是香港社會的中堅——今日的年輕世代所關心或疑慮的問題。筆者也屬於這個世代,今年六四會一如以往地去燭光集會,我的想法和心情是:每一個地方都有它的歷史、現在和未來,無法切割。六四發生在27年前,卻依然影響香港的現在和未來。忘記或漠視這段歷史,就是不認識現在的香港,也無法正確思考香港的未來。我支持民主,認為這是香港早就應該落實,而且在2047年後也必須繼續實行的政治制度。27年前在天安門廣場爭取民主的人們,不單是為中國爭取民主,也是為香港爭取民主。他們因此而犧牲,是值得我們紀念和致敬。而每一次燭光集會,都是一次爭取民主的運動,是向對抗拒民主的人——不論是否當權者——發出沉默的吼聲,更是他日香港實現民主的其中一塊磚石。作者是立法會(法律界)議員原文載於2016年6月3日《明報》觀點版 六四 歷史

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饒戈平證實一地兩檢不可行?

高鐵,從一開始就不單是一個工程項目,而是一個制度衝擊。所以,當工程的問題解決了,即政府終於在建制派的護航下取得超支撥款後,建制派便開始討論「正題」——「一地兩檢」要如何落實。偷換概念 繞過基本法當律政司長袁國強和運輸及房屋局長張炳良每逢對「一地兩檢」的問題還是支吾以對、「尚在研究,未有定案」時,北京大學法學院教授兼香港基本法委員會委員饒戈平在人大政協兩會期間提出了一個建議:他認為,在西九總站實施「一地兩檢」,只是實施內地出入境和海關法例,並不是全面實施內地法律,因此毋須將有關法律納入《基本法》附件三,只要特區政府與內地部門商討一份協議,再交由人大常委會決定便可。饒戈平上述的意見,完全是以偷換概念來繞過基本法。只要曉得閱讀中文,已經可以看得出當中的謬誤。他的建議的前設,是「一地兩檢」只是實施內地出入境和海關法例,並不是全面實施內地法律。這個前設,明顯是要規避基本法第18條第二款的規定:「全國性法律除列於本法附件三者外,不在香港特別行政區實施。凡列於本法附件三之法律,由香港特別行政區在當地公布或立法實施。」他的前設,其實有兩個謬誤:第一,不是全面實施內地法律,所以毋須納入基本法附件三。其實不論是要在香港實施整條內地法律,抑或實施某條內地法律的部分條文,都必須依循基本法第18條第二款的機制,沒有他途。第二,內地的出入境和海關法例,是全國性法律。筆者翻查《中華人民共和國出境入境管理法》和《中華人民共和國海關法》等內地出入境及海關法律,都指明是全國劃一執行的(其實以中國那種單一制的國家結構,又怎麼可能出現各省市好像美國的州份那樣,能夠有自己的法律)。因此如果認為內地的出入境和海關法律不屬於「全國性法律」,那是對內地法律毫無認識;而以曲解「全國性法律」作為規避基本法第18條第二款的理據,則是對基本法的不尊重。前設錯亂,方案就不可能正確。饒戈平的方案,是只要特區政府和內地部門達成一份協議,再交由人大常委會決定便可。這個,分明是不符合上引基本法第18條第二款的規定,而且不論是按普通法還是大陸法原則理解,法律既然已經規定了制訂法律的方法和程序,若然不按既定的方法和程序立法,不是繞過法律,就是違反法律。况且,以一份協議為基礎,然後由人大常委會決定來賦予法律效力,更是由中國替香港制訂法律,基本法第17條和第18條列明香港擁有自行立法的權力即蕩然無存。個別內地學者的法律分析和建議不符法治原則,香港人是見慣不怪的。只要不認真看待,一笑置之,便不會有損香港的優良法治制度。但令人驚訝的是,饒戈平建議一出,律政司則表示其建議是研究方向之一。如此違反基本法的建議,律政司竟然費心力和花資源去研究,如此荒唐,難怪市民會質疑律政司究竟是不是在破壞香港的法治。應轉移研究車上檢兩地兩檢除饒戈平外,另有建議認為香港立法會透過本地立法來實施「一地兩檢」。惟基本法第11條第二款訂明:「香港特別行政區立法機關制定的任何法律,均不得同本法相牴觸。」要是訂立的法律條文內容,或立法的過程不符合基本法的規定,則要冒很大的司法覆核風險。這個比起高鐵「爛尾」,對特區政府、高鐵和納稅人貢獻的公帑,損害更大。如果說饒戈平還有一丁點「貢獻」就是他證明了「一地兩檢」是無法符合基本法的(否則就不用提一個他認為毋須觸動基本法的建議了)。既然如此,特區政府應立即放棄研究「一地兩檢」,轉移研究「車上檢」或「兩地兩檢」等方案吧。繼續研究「一地兩檢」,唯一的作用只是為特區政府和香港法治帶來無可彌補的破壞。作者是立法會(法律界)議員原文載於《明報》觀點版(2016年3月18日) 一地兩檢 高鐵

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