從「違法釋法」看中央政府的法治觀

很多年前聽過一個政治笑話;也不盡是笑話,其實是比較了幾個國家的法治觀念。該笑話說英國有長遠的法治傳統,法律條文禁止的行為當然不能做了;法律沒有禁止的,便屬於公民自由的範疇,做了也不會有問題。法國是另一個西方民主國家,跟英國一樣,法律沒禁止的,當然都可以做;但因為法國民風浪漫自由,就是法律明文不容許的,做了也不一定有問題。蘇聯是極權國家,法律禁止的,當然不可以做了;因為不尊重公民自由,因此,法律沒說容許的,也不可以做。中國是另一個極權國家,法律禁止的,當然不可以做了;但幾千年的專制傳統,法治觀念比蘇聯更不堪,就是法律說明是容許的,人民也不一定可以做。這究竟是一個笑話,還是一個比較研究的結果,自然是言人人殊。曾經被英國殖民地管治了百多年,香港建立一套英式法治系統及文化。今天成為中國的一個特別行政區,在近日釋法爭議中,香港人當能對中國人社會長期難以建立有效法治有所體會。今天大家所理解的「法治」,所指的是在公共利益的考慮之下,政府可以透過經確立的法律條文,對公民的自由作出限制。人身的自由是先驗的,限制只能建基於公共利益及防止對別人的權益或自由構成侵犯。因此,法律限制也必須盡量明確,不能作無限的引伸。另一方面,因為政府的權力是人民授予的,公權力的運用必須有法可依,政府不應擁有在法律上未清楚確立了的授權。5次釋法 4次不符程序從這個角度來看,這一次釋法確實是對香港法治的再一次嚴重損害。回歸之後,香港已經歷了4次釋法,這一次已經是第五次了。參照《基本法》第158條關於提請人大釋法的條文,任何有基本閱讀理解能力的人,都看得出除了剛果案那一次之外,包括今次在內的4次釋法,其實都不符合基本法的相關程序規定。這在第一次由時任特首董建華主動提請人大釋法時,已經有很多法律界人士指出。但很顯然,上述笑話並沒有提出另一個中國人社會的法治特點,就是「法律條文沒說可以做,當權者都可以做」,而且可以做完再做、習非成是,人民也無可奈何。這一點,就把法治的應有精神作了個全面的倒置:把法律對「政府運用公權力必須依法」這種約束,變成「法律沒有說明的,都變成政府無限制的剩餘權力」;又把人民在法律限制之外的公民自由,大幅度減少,在法律明文規定以外的公民行為,全都有可能變成政府控制人民的法網。這一種觀念,在今次引發釋法的宣誓事件及立法會選舉過程中的一系列事態中表露無遺。在立法會選舉提名過程中,以「確認書」的方式否決梁天琦及其他有港獨傾向人士的參選資格,便明顯未經司法程序的驗證。為在政治上防止港獨人士參選立法會選舉,但法律上卻未有明確的禁制,政府因而選擇了在行政權之外自我擴大權力,多建了一層「行政司法權」,用以剝奪某些人的政治權利。這做法在法律上能否過關,明顯有爭議,也是令政府於事後需要面對司法覆核的原因。在選舉中當選的梁頌恆及游蕙禎兩名議員,在宣誓過程中的行為確有爭議;但有沒有違反香港的現有法律,這一點也未經法庭的判決來得以確認。北京當局現在漠視香港的法治精神,因為要達到「不容許有港獨傾向人士在立法會這個憲政體制內宣揚港獨」這個目標,要用盡所有方法把梁游兩人拉下馬,又沒有把握這一種做法能夠在香港現有的法律體制過關。因此,前律政司長梁愛詩所謂的「以防萬一」,正好反映了中央政府在處理這件事上的心態,就是不惜再一次在基本法條文清楚說明的程序之外主動釋法。基本法委員會主任李飛在記者會上說的其中一番話,也再一次說明這一次釋法對法治的損害。李飛主任根據基本法第158條第2款的一節文字,指是全國人大常委會授權特區的法院對基本法作解釋,終審法院提請釋法的權力由人大常委會賦予,他說該段文字的「主語」是「全國人大常委會」,終審法院作為被授權者,「它怎麼能質疑授權者呢?」這一種說法嚴重一點,可以形容為無法無天;客氣一點也可以說是犯了兩個邏輯上的錯誤。首先,所有法律條文一經制定,除非有清楚的豁免條款,或有其他更具凌駕性的法例作出授權,否則所有人、所有機構包括政府自己,都應該受到該項法律的約束,都只能依法辦事,不存在「因為法律是由政府或立法機關制定的,政府及立法機關便可以毋須遵守」。其次,制約全國人大常委,對釋法的程序作規定的不是本地法院,而是基本法第158條。因此,李飛所說的授權者與被授權者的主客論,在釋法的程序爭議上根本並不重要。釋法可包含所有可能性嗎?但權在北京手中,就算是明顯再一次不符基本法規定的釋法程序,香港人可能也是無可奈何。問題是就算達到目的,把梁游兩人拉下馬,甚至把釋法內容擴大至不再讓其他有港獨傾向人士有機會進入議會,港獨傾向就可以被壓抑下去嗎?所謂「以防萬一」,就算今次成功了,釋法可以把所有其他的可能性都包含在內嗎?「以防萬一」與「因一漏萬」任何法律條文,無論有多精細,也不可能包含所有的可能性。大律師公會主席說,這一次釋法如果可以把相關法律條文解釋得更清楚,可能也不是沒有好處。這一點無疑也是事實的一面。不過,如果要求所有法律條文都清清楚楚、有明確的針對性,法律條文的外延能力便會減低。即是說,今次釋法可能真的可以清楚指定某些行為是不合法的,但在所有清楚指出的行為之外的做法,法院就可能失去了作法律詮譯的彈性,其他所有行為因而都可能會引起爭議。到時人大常委是不是每一次都要釋法?以後每一次出現基本法及本地法律不能禁制的、當權者不喜歡的行為,是不是都要再次勞動人大常委會釋法?法律條文可能確實有詮釋的空間,社會的價值及行為標準也會隨時間而改變,法庭可以因應實際的情况,就法律條文的精神對法律作詮釋;另一方面,社會也可以透過既有的法律程序修訂原有的法例。這才是法治精神的根本。現在,由北京越俎代庖,而且不依基本法的規定,一而再作政治性的釋法,除了是破壞法治之外,也令到法院以後更難獨立地對法律的精神作詮釋,結果可能是每一次也需要透過釋法來解決爭議。即是說,這次可能真的達到「以防萬一」的作用,卻也可能會釋放了「萬分之近萬」的其他可能性於法庭獨立司法職能之外。無助解決爭議 激化政治對立釋法究竟是要體現法治,還是要達到政治目的?如果真的產生上面提到的結果,究竟是捍衛了法治、完善了法治,還是會破壞法治?一再以違法的方法來釋法,恐怕只會對法治造成無法修補的損害。而且,對解決香港的政治爭議,不但是毫無幫助,還會進一步激化香港社會的內部政治對立。香港人對中央政府的負面情緒,也只會不斷累積。作者是香港理工大學應用社會科學系社會政策研究中心主任原文載於《明報》觀點版(2016年11月9日) 基本法 法治 人大釋法

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治港策略要調整 特首要換人 分析張德江訪港透露的信息

人大委員長張德江來港視察,甫下機便說明這次南下是要「看、聽、講」。但很明顯,張德江訪港行程匆匆、活動緊密,而且全程都是被鐵馬水馬及幾千名警員包圍着,能看到的能聽到的都只會是十分有限。說要聽香港人的意見,差不多是所有到訪香港的官員的標準說法。不過,他們當然都不需要依賴匆匆幾十個小時的訪問時間才能得知到香港的情况。所以,雖然張德江也循例照講,但實際上重點應該還是要透過這次訪港表述一些中央對香港最近事態的看法,也許還要向香港人傳遞一些信息。他在講「看聽講」時,特別強調會在不同場合講些話,這才是其訪港之行的最重要目的,應該也是整個訪港行程的最大看點。自從人大作出了政改的8.31決定,兩年下來,香港的政治及社會情勢轉變十分大。除了政改爭議引致的社會分裂及政治對立之外,經歷了兩個多月的佔領運動對香港造成了深遠的影響。爭取真普選訴求由政見的爭論演變成為部分人士,特別是部分年輕人的「勇武抗爭」。「勇武抗爭」又慢慢滲入了十分強烈的本土主義情緒。 本土意識其實很多地方都有,大可以平常心視之;但香港的本土主義包含了對政改失望造成的強烈挫敗感,因而演變成帶有排外傾向、孤立主義傾向,甚至是抗拒所有具「中國性」的人和事的傾向。這顯然便有值得關注的理由了。更有甚者,是去年《施政報告》中梁特首主動提出港大學生報《學苑》那一輯港獨文章之後,這種本土主義便變成推動港獨思潮迅速在年輕人擴散的動力。張德江這次來到香港,是絕對不會對此視而不見的。站在中央的角度,也有必要盡快把其看法向香港人傳遞。因此從一開始便應該知道,張南來講什麼才是最重要。中央要面對香港的新政治形勢因應香港情勢的變化及港獨意識的擴散,中央政府其實在近幾個月前已經開始調整其態度。在此之前,政改爭議看似是泛民主派與政府的分歧。回歸以來中央政府對泛民主派都是處處設防,雖然幾年前民主黨作出讓步,促成了上一次政改方案的通過,但自從那一次之後,中央仍然以孤立泛民為目標,與本地建制力量聯手把泛民推向牆角,孤立打擊,指他們「抗中亂港」、「抗拒一國」,沒有與中央溝通的誠意,也不支持特區政府依法施政。這些針對泛民主派的罪狀,在過去幾年都不斷透過正式及非正式的場合及各種喉舌傳媒一再提出。中央政府與民主派之間的關係,在政改爭議過程中及政改方案被否決之後,可以說一直都處於十分緊張的狀態。不過,對政改方案感到不滿的,事實上不單是泛民主派那些政黨、議員及支持者,還包括了不少對政治民主化有訴求的市民,他們其中有不少甚至對泛民主派相對還算溫和的取態感到不滿。中央持續以孤立泛民作主要策略,實際上的效果是驅使這一班非泛民支持者尋求另外的出路。這也正是本土主義及港獨思潮得以壯大的其中一個原因。可以這樣說,在整個政改爭議中,不斷以一國兩制中的「一國」來打壓民主訴求,甚至不惜否定了以前曾經作過的承諾,結果是製造了新的、更極端的對手。在中央政府眼中,這個對手,即所謂自治及港獨一派人士,可能真的如張德江在第三天早晨會見各界時所說的「成不了事」,但很明顯他們會製造很多滋擾,也會對年輕人造成一些長遠難以評估的負面影響,中央要與他們溝通也比與泛民溝通更困難。本土主義與港獨思潮的興起也在不斷挑戰一國兩制,或起碼暴露出一國兩制在落實時不能令人滿意的地方。正因為「2017政改」落空,更廣泛的民主難以成為事實,港獨思潮訴求的一個主要命題就是「一國兩制已經破產,已經被證明不可行」,因此要在2047年之後尋找新的選項,包括所謂「真正的自治」、「永續的自治」或索性推動「香港獨立」。也正是因為這一點,張德江在歡迎晚宴及第三天早上的談話不斷強調一國兩制「是國策、是證明可行、是有民意支持」,因此「不會改變、不應該變、沒必要改變」。連續兩天一再對一國兩制的堅定重申,目的正是要塞港獨之口,要否定港獨訴求的存在理據。訪港行程透示的策略調整如果這一些觀察及分析大致準確,再對比張德江的訪港行程安排、講話內容及擺出的姿勢,可以看得出中央未來對香港的政策大致上有幾方面的調整方向已經清楚地透示了出來。首先是對港獨思潮會絕對抵制。這將會是中央對港政策的底線。張德江在晚宴的談話中,很明顯,而且也是很刻意地把「本土主義」與「港獨思潮」分開來處理,狠批港獨而不否定本土。張德江指「鄉土情懷,人皆有之」,應該得到尊重;又說「港人治港、高度自治」就是對「香港本土實際情况的最好照顧」。這可能是近年中央政府對本土主義最寬鬆的一種詮釋。正因為有了這種寬鬆的詮釋,「港獨」就不等同於「本土」了,而只是「極少數人」以「本土」之名行「分離」之實。對於這少數人,中央應該會集中火力繼續抵制和打壓。張德江也表明希望特區政府及司法機關「嚴明執法,公正司法,絕不能姑息縱容違法行為」,也希望「社會各界對那些衝擊法治底線的行為也應該嚴厲地譴責」。這明顯一方面是暗示及鼓勵律政部門、執法的機構,例如警方,以更嚴厲的取向來執法。這一種說法也是要為過去幾年自從佔領運動之後處理示威暴動及執法上偏向嚴厲的律政司及警方打打氣。至於能否有效推動司法從嚴則是後話了。張德江談話及姿態中透露出第二個清楚信息,是中央政府正在開始調整對泛民的統戰策略。上一次特首往北京述職,習近平提出特首要「謀發展、保穩定、促和諧」。梁振英回港之後便調整了在年初二旺角暴力衝突事件之後的強硬口吻。中央對港政策可能在那個時候已經開始進行調整。不難注意到,中央官員及其喉舌近期已經很少以強烈的字眼及指控來批評泛民主派的主要政黨及領導人。今次就連「少數人」或「極少數人」這些帶有強烈針對性及敵意的用語也自動過戶到港獨,而不再用於泛民。要調整對泛民的統戰策略,也反映於今次為了要達到與泛民見面之目的,不但沒有向泛民惡言相向,沒有指桑罵槐,在泛民議員拒絕出席歡迎晚宴後,不但沒有痛罵他們拒絕溝通,還要另闢途徑,搞一個飯前酒會,總之就是要讓張德江可以第一次與幾個主要泛民黨派的頭頭會面溝通。雖然會面時間很短,但已經不會再說「話不投機」,之後還表明願意繼續溝通。這一種調整了的態度,中央政府應該是經過縝密計算的。早前新界東立法會議席的補選,清楚說明了一個事實,香港的建制派政黨票源穩定;但主要民主派政黨如果有任何選票上的流失,絕大部分只會流向訴諸本土及訴諸港獨的更激進新興政治組織中。很明顯,中央政府不會願意看到這些港獨人士真的能夠在立法會爭取到任何機會。因此願意與傳統的泛民黨派溝通,或許起碼可以先為泛民議員保本。再者,當本土派及港獨陣營不斷壯大的時候,傳統泛民政黨可能為了自保,也會調整策略,更大程度地把本土意念吸納至他們的政綱之中。這一情况其實已經出現。面對這一新的政治局面,與其繼續打壓泛民,可能倒不如給予他們多一點與中央的溝通機會及較寬鬆的政治空間。兩個懸而未決的問題好了,張德江這一次訪港清楚地表明了3點。首先,是清楚說明了對港獨的不容忍,中央會繼續嚴厲對待,也要求香港社會嚴厲對待。其次,是中央對落實一國兩制堅定不移,不會轉變;港獨訴求的理據因此根本不存在。最後,也調整了對泛民的態度,希望更有效統戰香港各界,集中孤立並打擊港獨;可能也希望藉此為香港打破現時面對的政治僵局。不過,仍然有兩方面的問題懸而未決,今次張德江訪港之行也沒有給予清晰的答案。而這些問題卻足以影響上述幾方面調整的長遠效果。首先是梁振英會否獲得中央支持連任特首。這個問題可能比較容易處理,中央的處理方向似乎也是呼之欲出。面對泛民及部分建制派的反特首立場,張德江重申中央政府對特區政府及管治班子給予充分的肯定。張德江也沒有對泛民提出要撤換特首之說作正面的回應。在公開的場合,張德江甚至要求各界繼續支持特區政府。但值得留意的是張德江沒有明確表示支持梁振英本人。雖然他說梁振英能夠「看到問題」,但卻沒有說梁振英作為特首「能夠解決問題」。說要支持特區政府,原因是香港社會始終「要有牽頭人」,梁振英也是根據《基本法》的規定產生的香港特區領導人。從這個角度來看,除非中央有足夠的理由決定要把梁振英撤換,否則便只有繼續公開支持他。這一種建基於尊重體制的支持,與支持他競選連任是完全不同的兩件事。從另一個角度看,香港特區管治上的困難有其體制上的原因,但梁振英的個人作風也確是進一步加深了現屆政府的施政困難,更是社會嚴重分化的一個主要原因。這一點差不多是香港內部的基本共識,中央政府沒有理由看不到。還有一年任期,要撤換可能真的有點困難,但要讓他多任5年特首,便要搞清楚究竟任用他的目的是什麼,更要清楚代價。根據上面的分析,如果中央政府真的是要集中火力打擊港獨,要加強與泛民政黨溝通及要打破香港的政治僵局,梁振英很明顯不是一個理想的人選。從張德江的談話及姿態看來,梁振英連任的行情正在急速下降。另一個問題可能較難處理。造成今天香港政治局面的一個原因是8.31人大的決定。這決定造成的結果是很多香港人認為中央政府違背承諾,沒有依據基本法的規定讓香港落實民主。中央政府這一種做法,背後的原因可能很多;但如果中央不首先作主動建構打破僵局的條件,這一種僵持的局面將會難以有所突破。如果要人大推翻8.31決定,可以想像是十分困難的。這可能是面子問題,可能是中央的權威問題,背後也有一些可能香港人未必能夠清楚掌握的考慮。不過如果在這方面沒有突破,政改之議不能重開,一旦重開又不能突破8.31決定的框框,那就表示核心的問題仍然會得不到解決。張德江這一次訪港,沒有就政改及8.31決定作出任何表示,也沒就港人的民主訴求作回應。中央政府似乎還未有想出方法來處理這個局面。假若真的如此,就算能夠一時之間加強與泛民的溝通,又或者官員以後多點引用《獅子山下》的歌詞,以更溫軟的姿態來照顧港人情緒,政改問題及香港的民主發展問題始終仍然會是本土主義及港獨思潮繼續發酵的催化劑。對於很多曾經在上世紀80年代及90年代支持香港回歸、支持民主回歸的人士,回歸後的事態發展確實令人失望。如果這一批曾經支持香港回歸的力量也感到受騙,可以想像現在那一批成長於資訊自由及信息氾濫的數碼世代年輕人,將會如何面對一個他們視作壓抑其民主願望的政府。中央政府不時強調「明白香港的獨特性」,張德江這次也肯定香港人的本土情懷,這無疑是一種進步。不過口頭怎樣說並不足夠,中央政府可能首先要撫心自問,在過去18年是否能夠首先帶頭做得到對一國兩制「毋忘初心,堅守初心,不違背這初心」。作者是香港理工大學應用社會科學系社會政策研究中心主任原文載於2016年5月23日《明報》觀點版 2017行政長官選舉 張德江

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當「措施成為政策,政策只是措施」——財政預算案的風格與啟示

最近幾年,《財政預算案》最能引起公眾討論的焦點,往往在於政府又會如何透過各種「一次過的紓困措施」,即所謂「派糖」,來攤派財政盈餘。財政司長近年經常被批評低估政府的財政收入,財政盈餘經常大幅超出原來的預計。正因如此,每一年大家都會「突然」知道政府庫房多了錢,各界都會十分關注政府會如何處理這些「預算之外」的財富。對政府來說,最方便,也最懶惰的方法便是以各種所謂「一次過的紓困措施」來攤派這些意外之財。受惠的市民高興,政府也省卻了不少麻煩。結果是無論經濟環境是「困」還是「不困」,政府還是年復一年的不斷去紓困。而這些所謂「一次過的措施」也慢慢變成了公眾的「合理期望」,年年如此,名義上是「一次過的措施」,也不再只是「一次過」了。不過,「措施」還只是「措施」,不能與持續的政策承擔混為一談。一次過紓困措施變成政策性安排說是措施,本來應該是非經常的、偶一為之的,只針對一時間的需要才作出的公共行政行為。問題在於政府放任於「派糖」,市民也樂見政府年年「派糖」,長期如此,令該等原應是非經常的措施長期化、制度化,甚至政策化。單看現任財政司長曾俊華,在過去8年及今年的財政預算案內,很多所謂「派糖」措施已經不是針對一時間的短期需要,受惠的對象也不一定是社會上最有迫切需要的人士。總之就是只要財政上許可,盡量就要做到雨露均霑人人有份。有一些「派糖」措施年年如是,慢慢變成了財政預算案的指定動作。所謂「措施」也變成具有「政策」特性的長遠承擔。代繳公屋租金、豁免差餉、綜援及福利金出「雙糧」等等,都是把短期措施變成有着長期政策特性的做法。去年財政預算案發表前,政府醞釀減少這一種福利針對性薄弱的「派糖」措施,結果也只是把代繳公屋租金由兩個月減為一個月;免差餉兩季,上限2500元;但綜援及福利金卻出了「三糧」。本來能夠踏出第一步,扭轉過了頭的做法是值得支持的。但今年的財政盈餘其實高達750億元,扣除了撥入房屋儲備金那450億,仍然有盈餘300億。在經濟前景出現不明朗的情况下,加上政府自己始終不能擺脫自己造成的慣性,財政司長再一次陷於自己設下的陷阱,繼續「派糖」。一些年年「派糖」如儀的措施,例如牌費寬減、稅務寬免、免收差餉、福利金出「雙糧」等等,今年便又用去了388億元公帑。除此之外,就連代繳公屋租金這一項也變相得到保留。其實,公屋租金已經長期偏離市場租值很遠,房委會也有相關的政策來協助有困難的公屋租戶。因此,就算庫房「水浸」,政府可能更應先構想如何去為捱貴租住劏房的家庭提供多一點幫助。今年這份預算案,表面上是把代繳公屋租金這一錦上添花的「派糖」措施取消了,但還是暗度陳倉,把免差餉由兩季攤分至四季,結果是公屋住戶可以因為房委會退回差餉的安排而實質上得到等同多於一個月的租金回贈。凡此種種,都在引證所謂短期的、一次過的「派糖」措施,已經實質上進一步恆常化、制度化及「政策化」了。在過去幾年,無論特首也好,財政司長也好,當財政出現大額盈餘,都不會介意透過各種各樣短期的「派糖」措施來取悅公眾。可是另一方面,政府顯然不大願意對一些已經逐步呈現的問題和需要作長遠的政策承擔,只意圖不斷推出各種不同名目的短期措施來應對。這一種傾向在社會福利及社會保障政策上尤其明顯。政策需要卻反被措施取代每當各界要求政府就相關問題制訂政策之時,政府差不多都是本能地作防禦性的反應,不斷重彈「大市場、小政府」的老調,說要小心考慮「財政上的持續性」,說要「量入為出」。但評估的「量入」永遠被低估,「財政上的持續性」自然不容易說得準。有了這些教條及緊箍咒,所有長遠的政策訴求都變成不切實際。政府卻可以一再以此為理由,對政策發展及政策產出作種種的自我限制。還在諮詢中的全民退休保障制度,便是個最典型的例子。每一次討論到退休保障制度及相關政策的時候,「財政上必須是可持續」總是一個推搪的藉口。今年這份預算也只一如旣往,把這個圖騰式的口號重申一次,對民間及學術界提議的融資方案卻隻字不提。但充滿反諷的是政府仍然年年要透過財政預算案「派糖」,而且動輒數百億。單是曾俊華司長任期內的9份預算案,那些「一次過的紓困措施」便派出了接近3000億元,是政府在財政預算案所說為退休保障預留那500億元的6倍。如果從一開始便把這些後來被發現是意料之外的資源納入全民退休保障政策的規劃內,今天所說的財政上的局限性,可能根本就已經不成問題了,全民退休保障政策也可能不會如今天般一片空白。今年的預算案提出試行三年期的「銀色債券」,呼應了全民退保諮詢文件中對香港退休保障制度的演繹。這項新建議無疑是可以為薄有資產的長者提供一個選擇,但同時也似是要為政府在全民退保政策上打退堂鼓作配合。公共房屋的注資安排同樣反映政府這一種傾向。早在2002年政府決定無限期停建停售「居者有其屋」之後,政府已經承認長遠有需要對房委會作出注資,政府也曾確認要改變房委會原來的「自給自足」財政政策。但10多年來政府對這個承諾一拖再拖。今年政府又有大額財政盈餘,財政司長確認已經把其中450億元撥入房屋儲備金。此做法可以在未來兩三年解決房委會的結構性財政問題,但卻不是長遠穩定的公共房屋融資安排。換言之,就如同以一次過的「銀色債券」措施來廻避退休保障政策一樣,一次過注資入房屋儲備金同樣也是要迴避為長遠的公屋發展制訂可持續的財務政策安排。在社會福利服務的發展及政策上,這一個傾向就更加明顯了。特區政府於1998年之後取消了的「社會福利服務的5年計劃」之後,社會福利服務政策已經變得碎片化及措施化。到了今天已經沒有人可以說得準各項社會福利服務會因應哪一套完整的政策規劃來逐步推出,只能每年因應政府高層,包括特首及財政司長的意願,也因應政府財政狀况的寬緊,推出一些隨機也十分隨意的新項目或新點子。有人開玩笑說,政府來年要為醫院多加幾多張病牀、要為長者多提供幾多個安老院舍宿位、要為弱能人士多供應幾多個日間照顧名額,這些在今天已經再沒有清晰的政策條文作依據,只能看這年特首及財政司長的腦袋向哪一個方向轉動。這無疑是一個十分生動的描述。香港政府在社會福利服務上的開支,在過去10年確實增加了一倍。但具有長遠政策承擔意義的,數來數去就只有早兩年推出的長者生活津貼及行將會落實的低收入在職家庭津貼計劃。其他新增的資源都只投放在各種各樣一次過的,或非經常性的項目上。來年的福利開支預算增加至660億元,但大部分所謂新增的都只是一次過的措施,這些項目包括優化社區照顧服務、提升安老宿位質素、試驗安老服務新模式、加強多項對殘疾人士的住宿照顧等等,這些服務項目是否會成為長遠政策安排,財政預算案始終未有清晰的說明。結論「派糖」措施長期化,明顯不是善用公共財政資源之道,也影響了政府為社會作長遠政策規劃的能力。正因為這些年來政府多出來的收入不是在預計範圍之內,所以也自然沒有預早計劃好如何把這些預算之外的公共財政資源,投放於一些政府應該規劃及承擔的政策範圍。政府長期低估收入,也就給予它自己一個藉口去迴避政策的合理發展了。可以這麼說,財政預算案反映出來的「短期措施政策化」,與特區政府在施政上的「政策承擔措施化」是互為因果的。面對未來,香港需要積極面對長遠發展的需要及香港社會人口各方面的結構轉變,政府在經濟社會長遠發展及政策規劃上的角色是十分關鍵的。要有效扮演這個角色,一個健全及公平的公共財政策略十分重要。除了要檢討香港的稅制及整體的公共財政結構之外,政府有必要善用儲備及善用盈餘,也必須有敢於為長遠的政策作承擔的責任感。因此,政府應該逐步改變公眾的期望,把過了頭的短期財政措施回歸基本,要更有遠見地把社會資源調撥至更迫切的問題上,也要騰出更多資源作長遠的政策發展。現時的財政政策及策略,明顯跟這一點期望相距甚遠。作者是香港理工大學應用社會科學學系助理教授、社會政策研究中心主任原文載於2016年2月25日《明報》觀點 2016財政預算案

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誰為「暴亂」下定義? 誰為「暴亂」埋種子?

年初一晚深夜至初二清晨發生在旺角的事件,從眼見的影像看來,無疑是有齊了一般意義上對「暴亂」一詞作定義的大部分元素了。不過,作為研究社會的人,也不得不站出來作個呼籲:千萬不要輕易墮入當權者為「暴亂」作定義這圈套。就算當這是某種越了界的暴力事件,即官方定義的「暴亂」,也不會是無緣無故地出現的孤立事件。沒有暴亂事件是無故出現的事實上,沒有任何暴亂事件是會無緣無故出現的。或許在特定的情况下,個別人的鼓動或預謀可以挑起一時的躁動。但大除夕夜在屯門良景邨的事件延伸至初一晚,更燃燒至旺角的暴力衝突則顯然不是偶然。追本溯源,年初一晚的事,早在雨傘運動之前已經埋下了種子。到了雨傘運動,是一次階段性的對決。那個時候,大部分香港人,甚至佔領行動的發起人及參與者,都相信和平理性非暴力。筆者親眼見過,有示威者被警察打完之後,只是攤開兩手無耐地說:「我是非暴力的,為何要以暴力待我?」但就算如此,當權者就是不當你們是一回事。作為權力機器一部分的警察,有個別更明目張膽行使公權力賦予他們的暴力特權,當權者也似乎是得到黑勢力的支持與輔助。那時,只見警察及一些背境不明的人把示威者打得落花流水頭破血流,有些人對執法暴力的回應甚至根本算不上是武力抵抗,但最終還是一起又一起的被屈被控被帶上法庭。而以公權力濫用的暴力,例如「暗角打鑊」及「朱警司警棍亂掃途人」事件,卻是一拖再拖甚或不了了之。好了,當權者好像是大勝而回了,但不信任、仇恨,甚至暴亂的種子只能繼續發芽。梁振英政府不但沒有作出反省與調整,反而是更加肆無忌憚明目張膽地作更多違反市民意願的事,不斷挑戰市民容忍的底線。任何事件都是挑戰制度不公的平台初一晚的事,現在看來有很多不同的觸發點,但結果一點都不令人意外。這一次,還相信和平理性非暴力的不出來了,或者是出來的再不相信和平理性非暴力了。因為他們已經因為政府之前的強力回應而失去了話語權,不能再主導事態的發展了。但政府就可以主導一切嗎?政府的施政能力有因此而上升嗎?政府管治香港社會的認受性提高了嗎?明顯不是。政府還是那個政府,但對抗政府的力量正逐漸散落尋常百姓之家。任何事件,都可以成為表達對政府不信任或抗拒政府不公施政的平台。而一旦有群眾事件發生,出來主導行動的也不再把和平理性非暴力視作理所當然了,結果是暴力升級了。雙方面的暴力都一樣升級了。擲石塊、拋雜物、放火這些當然是升級了的暴力,這一次也有警察被打得落花流水頭破血流了。但警察的暴力何嘗又不是升級了?警棍向人頭如雨下亂掃,10幾個警察圍毆一個人的畫面不是似曾相識嗎?也不還是有一些見不到有暴力行為的示威者被打得落花流水頭破血流嗎?不過就似是更平常、更順理成章罷了。警察不也是把磚塊、樽子回擲示威者嗎?這一次,警察更是拔了槍,向天開了火,還把上了膛的警槍指向人群了。下一次將會如何?所有畫面都說明「暴亂」之說更有根據了。有警察被打,有警察及記者受傷,這正符合政府的需要,說是「暴亂」就更是振振有詞了,就算是畫蛇添足多加一句「有組織、有預謀」這一類共產黨式的暴力語言也不見得過分了。梁振英在一臉肅穆及嚴辭背後似乎還在暗笑。他事發後會見傳媒時的談話內容,似乎還認為這是個把傳媒拉向自己一邊的上佳時機,好讓他可以加強下一步對港人鬥爭時的籌碼。但願我是低估了這個政府的判斷力與能耐。但不知道是筆者自己悲觀還是事態真的正朝不幸的方向發展,筆者仍然認為梁振英還是會繼續以撕裂社會及擴大對立作為其政治籌碼的。問題是香港人會不會繼續中計,因而忽略了幾年下來是誰為這一次或未來可能更多次的「暴亂」埋下種子,又是誰一再在上面施肥澆水讓這對立的惡果發芽壯大;經過前晚的事,又會不會有更多人被當權者定義下的「暴亂」兩個字嚇怕。最後只能以沉痛的心情說出一個自己也不敢存盼望的盼望:願社會各界克制自持,一切以自身與他人的安危設想;更願秉持權柄的能反躬自省,以香港社會及港人的福祉為念。作者是香港理工大學 應用社會科學系社會政策研究中心主任文:鍾劍華原文載於2016年2月11日《明報》觀點版 旺角衝突

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全民退保諮詢折射的管治問題

政府剛於幾日前發表了名為《退休保障 前路共建》的諮詢文件。本來,「全民退休保障制度」本身及諮詢文件的內容可資討論的課題很多,但看到這一次政府諮詢工作開展前後所發生的種種事態,實在感慨良多。因此,本文先不談全民退保及文件的具體內容,倒希望與讀者分享幾個令冷眼旁觀者也不得不警覺起來的觀察。政府是否有意處理全民退保問題?特首選舉雖然只是一個小圈子的遊戲,但對上一次的特首選舉,梁振英便打了一場頗有策略的民意戰,令他從民意落後、選情被看淡的情况下敗部復活,這也是他最終能夠當選的其中一個原因。能夠爭取到部分基層市民及民間組織的支持,是梁振英在這民意戰中佔上優勢的一個關鍵。當時他對不少基層團體持續爭取全民退休保障制度表示支持,甚至表明認為這是一件「應該做的事,不可能迴避」。如果現屆政府真誠認同全民退保的重要性,為何政府的諮詢文件會以這麼明顯的立場和強大的力度,來迴避承擔這件梁特首自己曾經認為是應該做兼且不能迴避的事?梁特首上任後重新成立扶貧委員會,由政務司長林鄭月娥當主席,在全民退保這問題上,梁振英在姿態上也不得不向市民「找數」。因此,政府其後委託港大榮休教授周永新對坊間各個全民退保的方案作了一個可行性研究。需要留意的是,當時政府並沒有依據一向的慣例,對是項研究作公開招標。換言之,在政府心目中,或起碼在林鄭月娥司長心目中,周教授是進行這一項研究的不二人選。這一個安排令市民有理由認為,既然周教授的研究報告作出了結論及提出了建議,政府理應尊重自己委託進行的研究結果作為決策的依據,但事實顯然並非如此。去年8月下旬政府公布周教授團隊的報告時,政務司長的一番談話,與剛發表的諮詢文件的定調可謂是如出一轍,也跟她本人在文件發表後的連番言論並無二致。這幾天在幾個不同的場合,都可以聽得出林鄭司長以綿裏藏針甚至頗不客氣的語調來意圖否定周教授的學術權威性及公信力。社會情况在變 政府惰性不變這一系列的事態發展,清楚說明政府從一開始根本就沒有落實推行全民退保的動機。找周教授進行這樣的研究,分明只是緩兵之計。直接委託周教授進行此項研究而不公開招標,一方面固然是周教授在社會福利界的江湖地位崇高,另一方面也極有可能跟他於1994年時曾經聯署反對末代港督彭定康提出的「老人金」方案有關。况且,周教授曾經為政府擔任多個公職,對政府的思維邏輯有相當程度的了解。在社會福利界內,他也可算是一位取態比較穩健,甚至被部分人視為傾向保守的學者,對政府的立場和困難也一般比較同情。這樣的履歷,可說是十分符合政府胃口的。而且,最初的說法只是要求研究團隊評估坊間的幾個主要全民退保方案的可行性。政府的盤算是找他做這個研究,應該是頗為穩陣的。不過認識周教授為人的都應該知道,他長期對社會保障問題有深入的研究,並不反對為退休保障設立長遠可行的制度。據筆者所知,他20多年前反對「老人金」方案,一方面是認為當時香港並不具備推行全民退保的條件,另一方面是他得悉彭定康根本沒有落實「老人金」方案的誠意,只是意圖以此作為政治幌子。但時移世易,在強積金已經推行了10多年之後,以供款集資為基礎的全民退休保障制度已經有較堅實的社會條件。加上在研究過程中與各界的接觸,令周教授認為應該落實這個制度。因此,研究報告不但對各界已經提出的方案作評估,最後還提出了一個方案供政府參考。這樣的結果可能真的是大出政府意料,也令政府在推行全民退保與否這問題上騎虎難下。因此才不得不採取緩兵之計,說要進行另一輪的諮詢。諮詢策略:拖延、否定在這個背景下,政府現時的諮詢策略便不難理解了。首先是盡量拖延。政府在收到周教授團隊的報告之後,差不多是即時表明有所保留,更在沒有提出任何合理解釋的情况下,拖延了達16個月才再進行另一輪的諮詢。諮詢期也長達6個月。對一個社會上經常會被拿出來談論的課題,為何諮詢期要這麼長?與政府同期進行的另一個諮詢作個比較,便可看得出這一安排的不合理。「電子道路收費計劃」也是一個談了多年都懸而未決的政策議題,這涉及不少技術操作及社會影響的爭議,但過去幾年各界及政府對這個問題沒有廣泛討論過,為何其諮詢期只需3個月?而對於全民退保這一個討論持續不斷,兼且政府才委託了專家作深入研究的議題卻需要長達6個月的諮詢?政府表明就算市民反對,政府這次已經決定會落實道路收費計劃,但為何在全民退保上卻一再強調要有社會共識才會推行?怎樣才算有社會共識?社會共識又是不是有可能?由此可見,政府的策略是推得就推,拖得就拖。再者,到了諮詢期完結之時,現屆政府的任期只餘一年,就算有任何結論,政府便可大條道理再說一遍時間不足,任期內沒有什麼可以做。政府不交代為何要拖延這麼久、諮詢時間為何那麼長,卻說回歸後第一次為這個議題進行諮詢,已經表明政府對此十分有誠意。這種可笑的說法正好說明政府根本什麼也不想做。其次,這一次諮詢的策略也跟其他政府進行過的諮詢很不一樣。政府在姿態上不能不承認人口老化及退休保障不足是問題。但諮詢文件與其說是提供方案供市民選擇,倒不如說是要動員市民出來反對全民退保,好讓政府可以脫身。文件中提出了兩個方案,「有經濟需要」方案本身是另一個扶貧措施而不是退休保障,這一點很多人都已經指出過,毋須再多費筆墨。倒是把「全民退保」這一個已經約定俗成了的概念改題為「不論貧富」方案這一點,足見政府這一次的諮詢目標並非尋求共識,而是要動員社會對全民退保的疑慮和反對情緒,從而否定全民退保方案,也否定政府自己委託的專家所作的結論及建議。在政府對方案作此定名之議曝光之後,有扶貧委員會成員認為這樣的定名可能犯上了「語病」。其實更準確的說法,是這樣的定名正正反映了政府對「全民退保」這個課題長久以來都存有頗深的「心病」。香港人長期被灌輸了「輕社會,重市場」的保守主義觀念,加上由殖民地年代延續至特區新歲月的「重商主義」教條,以至長期沒有改變過的「官僚精英心態」,令政府向來都精神分裂地一方面高呼狼來了,把人口老化說成大問題,把老人描繪為社會的負擔,不斷高呼要未雨綢繆;可另一方面卻半個世紀以來都不斷以各種理由迴避政府在制訂全面退休保障政策上的責任。政府是這一種「心病」的主要源頭,從這次全民退保諮詢的策略上清楚可見。在這種「心病」的宰制下,政府不獨要把「全民退休保障」這名號污名化,甚至要反面不認人,把政府自己物色的專家及其報告也要一併否定掉。周永新教授當了政府幾十年的顧問,一夕之間竟然被貶低為對政府的施政原則與財政策略認知不足的「路人甲」。這可能意味着以後任何人要為這個「強勢政府」作顧問,都只能依據政府事先編就的劇本交足戲才算合格。結論:政治敗壞先在管治失德政府進行公眾諮詢的其中一個目標,本來應該是爭取最大可能的社會共識。但政府這一次為了達到要在全民退休保障這一政策議題上「繼續不作為」的目標,要動員市民反對全民退保,作為政府第二把手的政務司長可以公然在電台說推行全民退保是對年輕人不公義。政府為求達到目的,竟然不惜挑撥世代矛盾,足見香港政治之敗壞,議會失序只是其中一端,政府德性的下墮及官僚手段的淪落可能更值得社會警惕。至於以前說過的全民退保是「應該做的事,不可能迴避」,看來只是意圖騙取支持的政治語言,從來不曾當真;找專家進行研究及現時的所謂全面諮詢,也極有可能只是虛應故事而已。「民無信不立」,一個前言不對後語、所言與所為不協調的政府自然是難以取信於民了。一個在管治及權力操作上可以「為求目的,不擇手段」的政府,也必將難以建立其政治上的道德感召力,施政困難也就不能再推諉於議會的不合作或埋怨市民的不理解了。作者是香港理工大學應用社會科學系社會政策研究中心主任原文載於2015年12月29日《明報》觀點版 全民退保

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鍾劍華:基金救未來 派糖加甜只看眼前

筆者早已說過,香港市民對每年發表的《財政預算案》不應該有太高的期望。這個不單純是財政司長個人或其管治團隊的能力問題,而是制度使然。在聯繫匯率制度之下,香港政府早已失去了「貨幣政策」這一工具來調節香港的經濟。所以面對高通脹及海外資金在資產及投資市場興風作浪之時,香港政府就算不是束手無策也只能說是左支右絀。《基本法》規定了香港的財政基本上應是「平衡預算」;另一方面,「量入為出」、「審慎理財」這些圖騰早已深入民心更是「深入官心」,成為政府及社會評價公共財政表現的指導性標準。在這種種觀念和制度框架下,香港政府也不傾向透過公共財政政策重新分配資源,更談不上要以財政政策工具來作社會資源的第二次分配。 根本就沒有「財政政策」正因如此,財政司長會在有財政盈餘的前提下把外匯投資的收益275億元注入房委會,讓房委會可以繼續擔當建屋安民的政策責任,還會在預算案演辭中承諾「會考慮在適當時候再注資」(第125段)。可是,我們不能期望財政司長會在財政預算案中處理「資產或房產增值稅」,縱然這一訴求日漸強烈,縱然有不少人認為這可能有助於令房屋資源重新定位針對使用者的需要,而非過度強調把有限的房屋資源作為追逐資產增值的投資工具。同樣道理,財政預算案會提出有需要再一次研究「擴闊政府的收入基礎」,甚至重提「開徵商品及服務稅」(第149至151段),縱然社會各界多年前已經就這方案的不公平性有過廣泛的討論。進一步而言,大家就更不敢奢望政府會在財政預算案中期處理公平稅制或其他有助減低貧富差距的政策選項了。所以,雖然在觀念上我們都知道一年一度的政府財政預算案應該是十分重要的公共財政政策工具,但大家都不會對此抱持不切實際的期望。話雖如此,期待政府在民生困苦之時能夠透過財政預算案的一些紓緩措施減輕痛苦也許還是天經地義的。在發展前景不明朗及有着眾多可以預見的問題發生之前,期望財政預算案為長遠的財政穩健及長遠的發展作出合理的籌劃,也不應是太過分的要求吧?問題是,香港政府已經習慣了以一個大掌櫃的心態來處理每年的預算案,讓預算案成為一個不折不扣的政府流水帳。在有盈餘的時候更是作為利益攤派的工具。久而久之,經過這麼多年,不少香港市民也習慣了對預算案不會有長遠的期望。最關注的是今年會有幾多盈餘可以作派糖之用?誰人會獲得更多?自己又有沒有受到恰當的照顧?從個人角度出發,這一種心無可厚非;但是在社會整體的利益及長遠需要角度來看,如何平衡即時攤派與長期規劃的需要可能更值得重視,也應該是評價政府施政及財政政策的重要標準。 民粹政治功利短視過去幾年政府年年派糖,香港不少政黨及市民一方面批評政府缺乏遠見,另一方面卻往往對政府的態度措施有所期待。因此,一些極之矛盾與有趣的現象便在預算案發表前夕一再出現。政府一方說要「應使得使」,另一方面卻不斷放風,以測試公眾的看法和管理公眾的期望。大家也看到一些政黨、立法會議員或其他人士不時出來呼籲政府應有長期目光,應該為香港社會的長遠問題及發展作出規劃及善用財政盈餘。可是當他們預見政府將有大額財政盈餘的情况下,他們便忙不迭於預算案發表前夕跳出來抽水,呼籲政府採納一些他們以前曾經認為是過了頭的派糖措施。過去一兩年,大家也看見政府經常出來高呼「狼來了」,警告香港市民說未來會是個漫長的低增長周期 。去年還煞有介事的設立委員會研究香港長遠財政承擔,警告說結構性赤字將無可避免在10年後出現。因而要設立「未來基金」。另一方面政府在面對市民及政黨的期望與訴求下,不但一如既往派糖如儀,還要推翻去年幾經辛苦才得到各界理解的減甜調整,今年還要來一個令人意外(驚喜)的「加甜」,公屋照舊免租1個月、退稅金額上限還創了近年新高、綜援更來了個突破性的出「三糧」。這一切,彷彿所謂結構性財赤不會因為這些短期和短視的財政行為而受到影響或惡化。財政司長過去1年多在不同場合或平台上反覆說要「逐步取消一次過的紓困措施」之說也好像從沒說過。這一種市民期望、政客行為及政府操作的互動便產生十分有趣也荒謬的結果。 長遠規劃知易行難 派糖易放難收當經濟有困難、民生多艱的時候,政府說要派糖紓緩,政黨呼籲政府有所作為,市民有所期待。這看來還算是無可厚非,而且在經濟不景之時,政府透過財政攤派也可算是一種合理的財經舉措。但去年減甜與今年加甜,面對的社會經濟環境究竟有多大的分別?這兩年在攤派財政利益措施上的差異除了盈餘多了之外,還有其他具說服力的因素嗎?而且不要忘記,今年的巨額盈餘充滿了水分,有因為工程未能批出而暫時省下的資金,也包括了2012年累積下來這一年度才能入帳的樓宇買賣雙倍印花稅收入。明年又將如何?估計又會有300多億,是不是照派如儀?如要減派,又可以再一次說服公眾?作者是香港理工大學社會政策研究中心主任 公帑

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