司法覆核

我們以普通法為基礎的司法制度裏有一個不可或缺的特徵,就是市民有權去到法院,以司法覆核來挑戰公共機構的決定。由獨立的司法機構去處理司法覆核,對法治極其重要,亦可全面保障我們的權利和自由。司法覆核被視為一國兩制下香港這一制的特色是恰當的。提出司法覆核必須基於法律理據,不能基於政治理由。司法覆核可以挑戰的決定包括:不符合成文法例或《基本法》的決定、決策過程中有程序不當的決定、超出了一個合理決策者可作的選項的非理性決定。不能為社會問題提供解決方案香港與許多其他普通法轄區一樣,司法覆核案件在過去20年急劇增加。這些司法覆核的挑戰通常獲法律援助支援。司法覆核現象已經重塑了法律環境,這個說法絕不為過,現象的成因包括:現代社會日趨繁複、社會管理所需法例大幅增加、《人權法案》及《基本法》的頒布,以及市民對自身權利和自由的意識加強。我不時向公眾解釋司法覆核的性質及限制。司法覆核不能為社會面臨的複雜的政治、經濟及社會問題提供解決方案。法庭的職能只是按照法律原則來決定事物合法與否的界限。在合法的界限內,這些社會難題只有透過政治領域的討論及妥協,方能找到解決辦法。市民須倚賴政治過程來解決問題,確保政治過程可以恰當及有效地運作的責任,屬於行政機關及立法會。隨着司法覆核個案增加,社會人士關注到有一些個案顯示司法覆核被濫用,在該些個案中,有人試圖以政治而非法律理據提出司法覆核挑戰。最近,法律界資深人物烈顯倫先生,在一篇像他的個人特色那樣強勁而生動的演說中,對此表示關注。法庭具有效方法阻濫用我亦關注這個現象,但我認為把不恰當動機加諸這些申請失敗的司法覆核申請人身上,並不能幫助我們更有建設性地討論這課題。我認同一般人的看法,這些個案主要反映了政治制度的運作有缺陷,這顯然不是司法機構的責任。可是,必須強調的是,法庭具備有效方法阻止司法覆核被濫用。與一般民事案件不同,申請人展開司法覆核訴訟前,必須先向法庭尋求許可,若法庭拒絕發出許可,他們根本無法展開有關程序。此外,除非法庭認為有良好理由准予延期,有關申請必須適時提出,最遲應在有關理據發生後3個月內提出。此外,法庭亦有權頒布適當的訟費命令。2007年前,法庭批出司法覆核許可的門檻相對較低,只要案件有潛在可爭拗之處便會獲批准。至2007年,終審法院丟棄原有做法,大幅提高司法覆核的門檻,法庭必須認為有關申請有合理可爭拗之處,因此在現實上有勝訴的機會,假如達不到這標準,法庭便會以公眾利益為由終止這宗司法覆核。司法覆核許可是一個有效的過濾器,透過上述的測試準則,法庭可濾掉試圖濫用司法覆核的個案,許多司法覆核挑戰因此被截停。若法庭信納申請人能證明有合理可爭拗之處,並批出了許可,該宗司法覆核就不可能被視為濫用司法程序。無論訴訟最後結果如何,該宗司法覆核獲准繼續進行,是因為法庭認為申請人在現實上有機會勝訴。當一宗司法覆核獲准展開,這或會對公共機構實施被挑戰的決定帶來不便,耗費時間、開支及造成延誤等。但在法治制度下,便利和公義時有矛盾。我們不應從負面角度將司法覆核看成對政府的滋擾,相反應正面看待。廣為人敬重的前律政司長黃仁龍於2008年一篇演辭中說:「有效的司法覆核應被視作良好管治的重要基礎。」他表示,「我確信……許多其他在政府內的人亦認同……致力維護合法性、合理性和公正性等崇高準則,以及司法紀律不時帶來的蛻變,可以改善公共行政,令香港成為一個更好的社會、下一代更好的家。」追求效率 不能以公義為代價據傳媒報道,烈顯倫先生在演說中批評法官在處理司法覆核案件時不夠強硬,又泛指司法機構未能滿足現今社會的需要。他的評論無疑是出於好意,但我認為他的批評缺乏合理依據。烈顯倫先生以審案時嚴格講求效率聞名。法官審理案件時,當然要有合理進度,尤其是司法覆核案件。但必須要強調,追求效率絕不能以公義作為代價,司法質素是任何時候都不能夠妥協的,這一點至為重要。當處理司法覆核許可申請時,法官要仔細謹慎地考慮是否達到合理可爭拗的標準。當法官拒絕發出許可,在合適的個案中會頒布詳盡的拒絕理由,而非簡單幾句交代裁決,好讓公眾及失望的申請人透徹地明白為何申請許可被拒,這樣做有助維護公眾對司法程序的尊重。我對此是理解的,法官不應因此被批評為過分熱心盡責。烈顯倫先生的演辭予人一個印象,就是司法機構在各方面都令人不滿意。我認為,這說法並不反映真實情况。司法機構雖然常有改革和進步的空間,但我認為司法機構現時狀况良好,近年亦有不少發展,包括改革民事司法制度、推廣調解,以及推進雙語審案。我認為司法機構會繼續為大眾所尊重。我們擁有矢志為市民大眾服務的優秀法官,他們無畏無私、不偏不倚地處理一切糾紛,包括牽涉政府的案件。我們以普通法為原則的法律制度體現了法治,是一國兩制的重要基石,獲得香港境內和境外一致信賴,我有充足信心,在未來年月乃至2047年後,司法機構將會繼續為香港貢獻良多。作者是首任終審法院首席法官(1997-2010)(編者按:原文為英文,本報翻譯為中文,原文請參閱《明報》新聞網觀點版;文內小題及重點黑體為編者所加)原本載於《明報》觀點版,2015年12月14日。 var js, fjs = d.getElementsByTagName(s)[0]; if (d.getElementById(id)) return; js = d.createElement(s); js.id = id; js.src = “//connect.facebook.net/en_GB/sdk.js#xfbml=1&version=v2.5”; fjs.parentNode.insertBefore(js, fjs);}(document, ‘script’, ‘facebook-jssdk’));評台 Pentoy 司法覆核

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終審法院

這星期將是終審法院喬遷後正式揭幕的歷史時刻,終審法院新大樓的前身為立法會大樓,原身則為香港最高法院。新大樓將會是終審法院的永久居所,它的裝修一絲不苟,力臻完美。這將會是一所香港市民可以引以為傲的歷史地標,而它所處的中心地理位置,更是香港的法治和司法獨立在一國兩制下歷久彌新的有力象徵。在法治之下,任何人,不論他的地位有多高,都不能凌駕在法律之上。法治下任何人都不能凌駕法律香港正處於極具挑戰的時代,政治、社會和經濟各方面均在經歷巨變。在這變改的過程中,年輕一代的參與和投入至為重要。當處於多變的時代,法治和司法獨立繼續作為社會不可移動的基石更形重要。這亦正好是回顧終審法院在過往18年所取得的成就的適當時機。衡量法院成就的指標,莫過於法院判決及其法理的素質。我們可以自豪地指出,終審法院的判辭在海內外均受廣泛尊重,並且日益為海外法院所引用,在環球芸芸的終審法院中,香港的終審法院已穩佔一席位。我深信在未來的歲月中,在歷代法官的努力下,終審法院的發展將會蒸蒸日上。海外法官應成終院永久安排終審法院一點獨特之處,在於它的成員包括一名海外法官。法院由5位法官組成,4位是香港法官,他們分別為首席法官及3位常任法官(若當中一位法官未能參與聆訊時,將由一位非常任香港法官補替,非常任香港法官由一些香港退休法官所組成)。第五位法官則為一名非常任海外法官,非常任海外法官之成員由澳洲、新西蘭和英國享譽盛名的法官所組成,這三個法域和香港的法律傳統最為相近 。雖然第五名法官可以是一位非常任香港法官,但自1997年以來,法院的慣例均是任命一位非常任海外法官。過往不時有些包括是來自內地學者的評論,質疑任命海外法官是否適當。一位內地學者曾表示,終審法院所有法官均應由擁有香港居留權的中國籍公民出任,最近亦有另一位內地學者指出,海外法官的安排應被視為50年期內的一種過渡安排,雖然我理解這些論點,但卻不敢苟同。有兩點必須強調,第一,海外法官和香港法官在接受任命時均作出相同的司法誓詞,即擁護《基本法》,效忠中華人民共和國香港特別行政區,和以無懼、無偏、無私、無欺之精神,維護法制,主持正義,為香港特別行政區服務。當海外法官在終審法院聽審時,他純以一名香港法官的身分置身於香港當下的時和勢履行職務。第二,作為5位終審法院法官的一員,他和其他法官享有平等地位,不會因他是海外法官而受特殊待遇。終審法院5名法官各自獨立作出判決,亦各自對法院的判決作出貢獻,5位法官可以作出一致的判決,亦可以各自以獨立判辭闡述自己的見解,而以多數法官的意見作為法院的判決,但在判決的過程中,5位法官皆是平起平坐,沒有任何一位法官在判案過程中享有任何優越的地位。故此,海外法官參與終審的安排不應視作違反中國的主權或香港的自治,相反,正正是根據主權的行使(透過基本法予以批准)及自治的體現(透過作出相關的安排),海外法官才獲邀出任終審法院的法官。在終審法院任命海外法官,符合香港作為中國的一部分在一國兩制下的最佳利益。首先,海外法官的參與,擴闊了終審法院的經驗,亦豐富了法院判案時在比較法方面的視野。第二,這個安排已得到香港市民和國際社會的信任。第三,這安排亦有助加強對維護司法獨立的信心。我認為海外法官應成為終審法院的永久安排,當然,我們得承認這是一種獨特的安排,但畢竟偉大的一國兩制同樣是一個獨特的概念。人大應避免推翻港法院判決在回顧過去18年的發展時,亦不可不提我們制度內的另一特色,即人大常委會對基本法享有全面的解釋權,而它所作出的解釋對香港的法院具約束力,這解釋權來自基本法,並反映中國憲法賦予人大常委會解釋法律的權力,這一點是終審法院所認同的。根據基本法,香港法院有權解釋基本法的條文,但在涉及一些豁免條款時,終審法院有責任提請人大常委會對該等條款作出解釋,這些豁免條款乃基本法中關於中央人民政府管理的事務(國防和外交)以及關於中央與特區關係的條款。自1997年起,人大常委會一共作出了4次釋法:(1)在1999年推翻終審法院在居港權案中的判決;(2)在2004年定下政改的程序;(3)在2005年決定行政長官出決時任命新行政長官的任期;(4)在2011年應終審法院的提請決定國家豁免權的適用範圍。第二次及第三次釋法均不涉及司法程序。當中就居港權案所作的釋法極具爭議,我相信此事為新憲制秩序的初期提供了寶貴的經驗。這次爭議令香港和(我相信)北京皆達到一項共識,即除了終審法院就豁免條款提請人大常委會釋法外,人大常委會只會在最極例外的情况下才會行使釋法的權力。無論如何,就如我先前公開表示,人大常委會應避免透過行使釋法的權力推翻香港法院的判決,尤其是終審法院的判決。儘管這樣的釋法仍是合法和對香港有約束力,但卻會對香港的司法獨立造成負面的影響。我深信這是香港普遍接受的觀點,但我明白這觀點並不為北京當局所認同,照我理解,他們認為即使在法院作出判決後,在非常例外的情况下仍可進行釋法,而且這並不會影響香港的司法獨立。「一國」和「兩制」 不可或缺基本法內並沒有列載基本法將於2047年6月30日後自動失效這種日落條款,但它規定原有的資本主義制度和生活方式保持50年不變,這規定乃落實1984年的《中英聯合聲明》中所列載中國對香港的基本方針政策將維持50年不變的承諾。我們已超越50年期的三分之一,2047年後的安排將屬於中國的內政,我相信這安排在2030年代初必須獲得解決,有關的安排亦需要有廣泛的諮詢和討論,未來的10至15年將會是影響這些討論的關鍵時刻。香港的命運繫於我們作為中國的一部分,今天如是,永遠也如是,就香港的管治,必須全面尊重中國的主權,我們須謹記,「一國」和「兩制」 均為「一國兩制」這構思中不可或缺的重要部分。只要我們謹記這一點,我絕對有信心亦深深相信在未來的歲月以至2047年以後,作為中國的一部分,香港會維持現有的制度,法治和司法獨立仍會繼續歷久不衰。作者是首任終審法院首席法官(1997-2010)原文刊於明報觀點版 法治

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