法政匯思:也談議事規則修訂 文:冼樂石

立法會修改議事規則,不少人認為是違反基本法內立法會法定人數的條文,亦指出修訂是要完全打擊「拉布」,扼殺議員議政的空間。雖然民主派議員們再三強調修訂對議會的深遠影響,但市民反應冷淡,表決前夕的集員更只得數百人出席。 筆者無意評論建制派是否「乘人之危」、又或民主派是否「玩玩吓」,但對修訂一事中的三點,分享一下意見。首先,筆者認為修訂中降低全體委員會法定人數是否合憲實在難以說清,法庭將會面對巨大難題;其次,若要在提高議事效率與確保反映民意中平衡,議事規則應再作修訂,尤其是全體委員會及表決法定人數方面。最後,非建制派應該總結經驗,不僅要重新審視在現今議事規則下,他們如何有效表達意見,更重要的,是檢討為何群眾對這重大事件反應冷淡。 全體委員會法定人數——基本法、立法會與其行事方式 本次建制派提出修訂議事規則,降低全體委會員法定人數是重中之重。全體委員會是立法會師承英國國會制度而來的特殊程序,主要為了令議員對法案可以逐條詳細地修訂、討論,不受議事規則嚴格的發言限制。基本法第75條中指的立法會,究竟是指立法會大會、立法會行使立法職權的會議,還是立法會所有的會議,暫時還沒有一致的理解。可是,就立法會其

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陳景祥:脆弱的大和解

新一屆政府開局順利,政壇大吹「和風」。然而「好景不長」,上周五(7月14日)高院裁定4名議員(姚松炎、梁國雄、劉小麗、羅冠聰)宣誓無效,被褫奪議員資格。泛民反應激烈,議會內又再出現劇烈爭吵,令上周五和周六的財委會會議無法進行,政府「提前公布」36億元教育撥款可能泡湯。而在上周四,諾貝爾和平獎得主劉曉波因肝癌逝世,支聯會舉行燭光遊行,隊伍操向中聯辦。 4名議員被DQ(撤銷資格),是香港內政,雖由上屆政府入稟法院訴訟,但結局則要由本屆政府處理。由於後續問題涉及司法程序、安排補選以至被DQ的議員到底應繳回多少在職時的酬勞,每一步處理失誤,都會引發一場政治風暴。劉曉波逝世跟特區政府無關,但事件源自1989年的六四風波——眾所周知,「八九六四」是中港關係的轉捩點,在此之前,中港雖有摩擦但民主派跟中央仍然「有偈傾」,「八九六四」之後雙方完全決裂,關係至今仍無法修補。劉曉波逝世,勾起了一段傷痛回憶,也令泛民要再次與北京正面對抗。特區政府要修補與泛民的關係,難度也因而大增。 有梁頌恆、游蕙禎的判決在先,上周五高院按人大釋法(去年11月7日)的詮釋,裁定4名議員宣誓無效,結果應在意料之內。泛民的反應,除

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回應市民呼聲 訂立剪布機制

立法會選舉塵埃落定,新一屆的4年任期也快將展開,筆者過去這段時間在社區聽到市民最大的訴求,就是希望立法會不要再拉布,早日回復正常。就連國際評級機構穆迪都認為,預料新一屆議會拉布情况會持續進一步拖慢政策審議及立法程序,對香港的主權評級將會構成負面影響。筆者建議修訂《議事規則》,引入「時間編配議案」和「結束決議案」兩個剪布機制,相信是既能回應市民期望,又保障到少數議員發言權利,而且符合政治現實的方案。第一個剪布機制是「時間編配議案」,由司局長提出,要得到35票的絕對多數方可通過,讓辯論不會無休止進行,需要在一定時間內表決。情况與最近兩年審議《撥款條例草案》相似,主席「裁布」後,議員在獲編配的時間內要求點算法定人數,製造流會,只會令辯論議案的時間白白流失,這樣亦為支持議案的議員鬆綁,他們發言陳述意見不會無辜地間接參與了拉布。另一個建議是結束決議案(Closure Motion),亦有人稱之為腰斬決議案(Guillotine Motion),結束決議案與《議事規則》現有的「中止待續」、「休會待續」的最大分別在於,要立即表決,不容辯論、修訂,避免拉布議員再發言虛耗時間,筆者建議結束決議案同樣需要35票絕對多數通過,原來的待議議案便要在主席限定的時間內付諸表決。筆者同樣尊重議事精神,重視少數議員的發言權利,但市民對立法會拉布的亂象已經忍無可忍,我們必須在兩者取得平衡,回應民意。站在泛民角度,現時主席可根據《議事規則》第92條的酌情權參考其他立法機關的慣例及程序後剪布,酌情權全在立法會主席,主席若時鬆時緊,建制泛民都不喜歡。一個有效合理的剪布制度,其實對各黨派都更有利。大家有機制可循,至少有個時間預算。不會出現建制派需要聲嘶力竭要求主席剪布,而反對派則一味沉醉浪費時間在拉布鐘聲未有發言就遇剪布,因此設有時間分配預告,對雙方都有利。這些建議,一些沉醉拉布、樂此不疲的議員可能聽不進去,但其他泛民議員不妨再想一下,市民真的很討厭拉布,在重大民生議題進行及縱容拉布,對己對人都無好處,剪布機制有例可循,反而可以令溫和泛民不用被激進派騎劫,牽着鼻子走去拉倒受市民歡迎的議案,如醫委會改革、骨灰龕條例及消防安全條例。筆者在此拋磚引玉,給各位立法會同事端量,共商如何回應市民討厭立法會不斷拉布、拖垮民生的期盼。作者是經民聯立法會議員、城市大學法律學院副教授原文載於2016年9月19日《明報》觀點版 立法會 拉布

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點人數

不太明白,為什麼政府眼中的反對派,可以單用點人數一招,就可以拉倒一個草案。立法會分成兩派是政治現實,也是必然。一個自由社會,有建制派,就有反對派,不習慣有反對派的官員,可以去投靠北韓。本來立法會的選舉制度,已經有傾斜一派之嫌。例如功能組別,被質疑小圈子選舉,備受批評多年,依然死守不棄。以往很多民主民生議案,就是被功能組別所阻,過不了小圈子一關。如是者,獲得過半數市民授權的反對派議員,在這種畸形制度下,變成少數派。無論爭取什麼,動彈不得,無功而還,俯首稱臣於少數變多數的保皇派議員之下。一票無效,反對派只能打口水戰,於是有了拉布戰術。可是,立法會各大小主席,基本上被保皇黨壟斷,提修正,提動議,以至發言,都可以剪布為由被拒。反對派連靠把口也不成,於是餘下點人數一途。本來只要保皇議員盡忠職守,每次開會乖乖出席,不是投票一刻,才亮出舉手機器,點人數一招根本無法奏效。那些高官,不罵自己人保皇不力,卻痛斥人家的如來神掌最後一式,是否比反對派更技窮?梁家騮議員反對醫生註冊修訂條例草案,自有他的專業理由,例如怕引入大陸醫生,怕特首有權用盡,這些都不是無的放矢。他不是為反對而反對,也不是對人不對事,他甚至說不上是一個反對派。他也走上拉布絕路,為什麼?一方自恃夠票,寸土不讓,一方只餘一式,逼上梁山,於是香港,玉石俱焚。原文載於2016年7月19日《明報》副刊 立法會 建制 泛民 拉布

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明知不可為而為之的拉布

「拉布」(filibuster)是議會少數派制衡政府的策略,以冗長發言、提出極多修正案、要求點算法定人數等方式,以延長審議法案的時間、拖延表決。在香港立法會的歷史中,第一個拉布的人,並不是長毛,而是民建聯這班保皇黨議員!1999年12月1日,立法會辯論「廢除市政局及區域市政局」草案。由於當時在席的保皇派議員數目不足夠,民建聯曾鈺成及譚耀宗等議員發動拉布,透過冗長發言,拖延辯論時間至休會,待翌日保皇派票數足夠才表決草案。而近年比較觸目的拉布例子,就是最近半年,民主派團結一致,以冗長發言、提出修正案和要求點算法定人數的方式,成功迫使政府撤回「網絡廿三條」這條惡法。民主派為甚麼要拉布?是否少數人騎劫整個議會?原因十分簡單,由於現時政治制度上的不公義,例如有功能組別和分組點票制度的存在,代表民意大多數的民主派在議會內卻變成了少數派,無法擁有足夠票數否決大白象工程(例如高鐵、港珠澳大橋等),抑或是修訂/否決漠視民生的財政預算案。再者,特區政府並不是由民主普選所產生,施政沒有人民的授權,長期偏袒商界和權貴,漠視民生。由於我們不希望每年只能夠眼白白看着財政預算案被通過,因此,我們才會在議會內進行積極的抗爭,為市民爭取權益。由2013年開始,以社民連和人民力量為首的數名立法會議員,每年也會在審議財政預算案的時候「拉布」,提出大量修正案和不斷點算法定人數,企圖迫使政府回應我們的訴求。例如,今年的訴求包括要求政府落實全民退休保障、就標準工時立法、反對興建機場第三條跑道和「回水」1萬元、「回水一萬」等等。拉布會導致政府停擺?醫院和學校被迫關閉?單靠幾個議員,能否拉停議會?其實,當政府真的沒有錢可用,其實可以再向立法會申請臨時撥款,而拉布議員已表明不會阻礙。再者,立法會主席「剪布」已經成為慣例,他可以要求議員在訂明的時限內表達意見之後就進入表決階段。所以,拉布的最重要的效用是盡量延長會議,引起社會輿論關注,向政府施壓,企圖迫使政府回應訴求。早前,有人質疑拉布「和理非非」的成效,又稱只有提出修正案才算是「拉布」。其實,就算有議員在議事廳內打架,也難以阻止到撥款通過,因為他們在短時間內,便可能會被逐離場,無法繼續參與「拉布」。另外,提出修出案固然重要,但在最近半年的《2014年版權條例草案》審議中,民主派議員其實主要是以要求點算法定人數和冗長發言的方式,成功迫使政府撤回「網絡廿三條」這條惡法。根據網媒《謎米》的統計,單單是梁國雄議員一人,便曾經要求點算59次法定人數,響鐘的時間共耗11小時28分鐘42秒。以點算人次數最多排列,頭五名民主派議員分別為梁國雄、范國威、陳志全、陳偉業和李卓人,五人合共消耗超過43小時46分鐘會議時間。會議被分為五場合併辯論,拉布成功迫使政府在還未完成第一場的辯論,便宣布「作罷」。拉布有它的局限,因為立法會主席「剪布」已經成為慣例,何時進入表決階段始終在他的掌握之中。但在短期內有比拉布更可取的手段,能夠迫使政府落實有關訴求嗎?全民退保和標準工時立法,政府一直在拖延。拉布可以再次引起社會對上述議題的關注,突顯政府的無恥。再者,今年的財政預算案繼續劫貧濟富,向大財團退稅退差餉數以千萬計,卻取消公屋免租,因此,民主派理應團結一致拉布抗爭。正所謂:「沒有抗爭,哪有改變?」每年行禮如儀地對財政預算投下反對票,而不作任何議會抗爭,有用嗎?當溫和的議事方式變得不奏效,還要繼續堅持嗎?我們不是因為看到希望,所以才抗爭,而是因為我們相信,只有透過不斷的抗爭,才能夠帶來希望和改變。在半年之前,誰又能夠預計到民主派能夠透過拉布,成功迫使政府撤回「網絡廿三條」這條惡法呢?拉布只是知其不可為而為之,盡力去引起社會對議題的關注,增加政府的管治成本,迫使政府盡快落實訴求。 立法會 拉布

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輸打贏要的程序公義

蘇錦樑局長2月3日在《明報》新聞網撰文〈程序公義 應有之義〉,恰巧在2月2日,運房局長張炳良就將高鐵的196億元超支撥款申請繞過立法會工務小組,直接向財委會申請,是開了一個極壞的先例,亦違反香港一直所重視的程序公義,令社會埋下更大的地雷。立法會對鐵路工程撥款的既有程序,須先經鐵路事宜小組及工務小組,才能放在財委會審議。立法會本來已因眾多功能組別議員護航,可以讓各項「大白象」議案注定輕鬆通過,近年再加上「剪布」的做法,令立法會實在談不上是一個有效的審議平台。行政與立法的關係,在實力對比懸殊底下,本來就只剩下少許程序共識,讓立法會議員質詢政府項目,於有限的時間內稍稍揭露一下項目的問題而已。例如在2009年高鐵在立法會的討論,工務小組及財委會合共就僅僅是開了6天。當時議會內外提出的「一地兩檢」問題、使用流量問題、工程技術問題等,在政府未有妥善處理的情况下,撥款就被倉卒通過了。上述問題在這幾年間陸續浮現,歷史已證明當時的反對聲音是正確的。前車可鑑,但當局現在仍對「一地兩檢」及高鐵使用量問題支吾以對,令高度自治及高鐵的效益帶來極大的隱憂。在未搞清楚法律及技術問題前便強行去馬,這作風與政府所標榜的務實理性差之千里,亦實在難以說服香港市民額外從銀包掏出196億去為這超支基建埋單。有不少民間專業人士已提出停建高鐵,將現時的高鐵用地改為房屋及文化創意產業用途,為社會帶來的效益甚至高於高鐵,這個方向在民間是大有支持的,政府有沒有理性審視過?張炳良局長指如果不在3月前通過撥款,便可能要停工,因此直接遞上財委會,接近以恐嚇香港人的姿態指要於兩次會議內通過,這談得上是公義合理的審議程序嗎?他又指,高鐵停工會造成工人失業,但同時又在立法會另一會議指由於眾多基建,建造業人手不足而令公屋成本增加。究竟哪個是真哪個是假?難道長者基層青年就沒迫切性?如果時間緊迫便是理由的話,為何政府不去將目光轉一轉,放在其他民生議題上面?例如28萬個公屋上樓申請、30萬貧窮長者、正在輪候公營醫療的基層、住劏房沒有結婚本錢的青年,難道他們就沒有時間迫切性?又例如,爭取全民退休保障已有近30年,政府都仍只在重複諮詢,愈遲落實,所需的種子基金便愈多。幾年前民間建議的方案,只需政府投放500億元的種子基金,現在由於政府遲遲不落實,學者的最新全民退保方案便需要政府1000億種子基金。這比高鐵更加爭分奪秒,學者方案建議利用現時人口仍未完全老化的黃金機會,去做「部分預籌款項」(partially pre-funded)的計劃;一旦過了這個階段,能有效處理將來的人口老化的機會更為渺茫。這個比高鐵工程更為趕急。處理好社會的退休問題,也是鼓勵了年輕人的結婚和生育率,以及創業發展,因為在減輕了年輕一代的負擔後才能讓他們有更多的空間發揮,這正好回答了政府掛在口邊,指青年人不生育導致勞動力下降的長期趨勢問題,亦回答了為何年輕人對社會沒有信心的問題。中年打工仔也毋須過於懼怕退休生活,從而減少社會焦慮。政府聲稱高鐵會帶來經濟效益,但全民退休保障帶來的更不止經濟效益,而是社會效益,包括提升了社會整合力、歸屬感及信心。這些都有迫切性,為何政府不盡快處理?問題是政府的目光不是放在活生生的香港人身上。議會無從介入 必激起更大抗爭高鐵超支已令香港損失公帑,政府是否要繼續以強硬手段令香港輸掉程序公義、輸掉民生保障、輸掉民心?當政府違反工務小組的程序共識,議會無從介入時,必然會激起社會作出更大的抗爭。現時反對高鐵的團體已經集結力量,在2月審議高鐵時在立法會外集會支持拉布議員反對撥款,甚至有機會醞釀成新一波的大型抗爭運動。作為一個有經驗的管治者,不可能沒有考慮過以上問題,梁振英政府施政手法的日益粗暴,只是反映了其對民生、民意,對抗爭運動,以至整個政府國際聲譽的不在乎。其目的或許正如坊間一些心理學者所說,是要透過不斷的挑釁及強硬不讓步,令抗爭者因為日積月累的挫敗漸漸得到一種「習得的無力感」,最終大大削弱公民社會的銳氣。倘若如此,他們似乎缺乏考慮當公民社會的參與者經過一次又一次的經驗及組織,當事件一次又一次更深刻地動搖香港的核心價值時,公民社會的抗爭意志會急劇上升,這亦肯定非中央願意見到的情况,最終對其競選連任特首造成重大的變數與陰霾。一味只懂與民為敵,不懂在重要底線上收斂的政權,其實無論如何都是自掘墳墓。文:劉小麗(香港專上學院傳意及社會科學學部講師)原文載於《明報》觀點版(2016年2月5日) 拉布 高鐵

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食腦啦!

憶少時,氣盛,一言不合,屢斥同學:「食腦啦你!」一日,班主任召見,正色道,希望我以後別再說這些話。他有一句說話印象頗深:「難道你以為你懂的東西,比同學們多嗎?」稍長,有幸考入大學,方知天外有天,一山還有一山高。爾後,一直不敢再用「食腦啦」3字去罵人。早幾日在收音機聽到有政界老人語帶權威地說,要泛民食腦,聽後頗感詫異。難道香港精英,愈老愈有睿智,塞錢入泛民袋?原來他指的是,泛民議員在立法會拉布。但細聽其言,所謂食腦者,意指泛民不知道,拉布將喪失沉默中間人士之支持,而大抵社會之中,中間人士佔大多數,如此下去,只會丟失選票云云。然而,他與泛民資深議員,份屬同輩,部分老泛民如卿姐連任7屆,當非蠢人。當連溫和泛民如卿姐也參與拉布,相信泛民深知,現在連溫和泛民的選民,也不反對用拉布方式打擊政府。這裏,有兩點觀察:為何溫和泛民都丟了議席?其一,3年前現政府上任之後,一直以敵我矛盾的方式處理與泛民關係,而且一再與泛民在立法會硬撼。按道理,假如現政府所聲稱的理性執政,是代表社會大多數人的意見、是代表中間理性聲音的話,為什麼特首的個人支持比率,去年平均只有約25%呢?假如有政府支持者嫌鍾庭耀民調偏頗無理及預設立場的話,為何在中大的民調之中,他去年的評分平均只有41.9分(50分為合格)呢?這裏我們要問,為何那些理性溫和中間路線的市民,不在民調中表態支持政府呢?又抑或這些中間溫和理性的沉默大多數,大多長期不在家,接聽不到民調中心的電話呢?又抑或現政府從來都沒有走過理性溫和中間路線呢?假如過去3年來,政府一直在推動理性溫和及中間路線之施政的話,為何半年之前,從泛民陣營出走,現在聲稱走理性溫和及中間路線的人士(所謂第三條路),政府在委任重要的諮詢委員會成員時,他們都一一無份呢?其二,去年11月的區議會選舉,泛民的贏得的議席多了21席,票數比之前一屆多了近3萬票。外界眼中的溫和理性泛民如何俊仁及馮檢基都落馬。至於走比較激進而又重視地區工作的新民主同盟則成績亮麗。這些泛民新增選民的新民意,相當清楚。今年9月的立法會選舉,泛民若要繼續抓住這班支持者,就要走比較激烈的路線。敢問現在提倡泛民要走什麼溫和理性中間路線的政界老人,如果這條路線真的是社會主流聲音的話,為何兩位溫和泛民議員都丟了區議會議席呢?至於宣稱走溫和理性中間路線的第三路線之政客,為何在區議會選舉中只有數百票呢?假如這些所謂支持溫和理性及中間路線的市民,大抵都是一班不願投票的選民,又或者只是偶然投一下票的市民,坦白說,泛民走什麼溫和理性中間路線,形同「嘥氣」。香港的選舉政治已有30多年。去年區議會選舉可見,泛民的新選民拒絕溫和。食腦的泛民政黨,打拉布戰是現屆政府管治下,最理性的選擇。原文載於2016年2月2日《明報》觀點版 拉布

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拉布與拉麵

月入三十萬高官,批評月入九萬議員,說他們拉布不負責任,白支人工。高官不喜歡議員搞對抗,自然不過,可是說拉布議員未盡議員之責,又似乎說不過去。拉布議員要成功拉布,要做的事似乎不少。首先要講得,其次要問得,能夠將一個議題拖長來講,捐窿捐罅來問,其實要花不少工夫,例如資料搜集。而且還要爭取每一次機會來講,比起那些惜口如金,一年沒有出席幾次會議的功能組別自動當選議員,邊個勤力邊個懶,有目共睹。拉布的議員為什麼拉布,有些人明白,有些人不明,有些人扮不明,拉布是被迫使出來的招數。歷次選舉,泛民議員一直有六成左右的市民支持,功能組別小圈子制度,讓他們在議會內反而成為少數派。沒有否決權,面對任何不合理的惡法,無法可施。一票無效,於是有人訴諸拉布點人數。這種種招數當然是旁門左道,可是,他們是對自己對選民負責,如果他們對惡法坐視不理,只徒呼奈何,那才是不負責任,浪費了投票給他們的納稅人的錢。高官當然看不過眼,你可以說他們拉布無理,但你說他們沒有負議員之責,就不合邏輯。他們只是沒有對你或這個政府負責,但他們有對選民負責。你不能說對政府政策,事事舉手贊成,即使不議政,不開會,就是一個負責任的議員,講到口水乾來反對的,就是白支人工。高官們,議員是對市民負責,議員是市民選出來的,議員的人工是市民付的,其實你們本來也是,不是嗎?比起有會不開,去了日本吃好正拉麵的高官,誰在白支人工,香港人心裡有數。原文載於2016年1月31日《明報》副刊 立法會 拉布

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政策停擺 無計可施

今次立法會版權修訂條例的討論,即使有完結的一天,但議會的不合作態勢,只會延續下去。除非政府推動的新政策,毋須要立法會通過撥款或修例,否則可以斷定,即使有新的特首,亦不可能解決政治困局。困局的源起,是現屆政府的支持者,素來有一種奇怪的思路,認為在議會內向泛民尋求共識,是屈服,甚至是屈辱,於是在本屆立法會開始,行政部門就擺出一副泰山壓頂的陣勢,用英國政治界常用的術語:put up or shut up!粗俗一點說,一係硬食,一係收聲。行政部門能有如此強勢,一定要有幾方面配合。首要是政府民望極高,無人匹敵,可以挾民望壓贏對手。次要在於盟友要齊心,在於議會團結「殺敵」。三來要社會輿論支持,眾口一辭認為泛民攪局,形成另一種社會壓力,逼泛民就範。但3年多來,政府民望長期不振、施政能量不足,壓垮不了對手。至於議會的建制派有沒有齊心合作呢?類似政改方案之大事,或許可以齊心合作,但其他議題,「懶懶閒」就是必然,畢竟行政部門與建制派頂多有利益關係,盟友就談不上。至於社會輿論云云,或許傳統媒體仍是比較傾向穩定及秩序,按理對政府有利,但新媒體方面,支持政府之聲音寥寥。今次版權條例的修訂,被解讀為針對新媒體,故此,舊媒體批評政府聲音不大,但亦因為舊媒體興趣不大,社會輿論對此亦不甚了了,形成不了一個強大的壓力逼泛民屈服。因此,如果在政府強力推動下,最終通過法例,但因為版權條例導致立法會事務大塞車,其他議程排長龍,更不知排到何時何地。換言之,政府一直在扮強硬,但面對不合作的議會,可做的事有限。過去3年,有執政者的支持者一直揚言,只要向公眾力陳立法會拉布之禍害、力陳泛民拖累政府無法施政,到了一個臨界點,香港市民就會覺醒,在選舉之中掃走泛民。這個說法,一度很有市場,更令泛民分裂,部分立場較溫和的泛民議員真的怕會丟失「粉絲」而不想拉布。但去年區議會選舉結果可見,泛民之支持者沒有下跌,反有微升。既然新民意不介意立法會拉布,加上特首的最新支持率更跌至近20%,泛民拉布更可能是一種留住選民的手段!去年11月區選的新民意,讓立場較溫和的泛民都放心加入拉布,乃形勢所然也。政府寧對立不願對談 冥頑不靈下月新界東立法會補選,是最新的民意較量戰。假如泛民贏到開巷,更證明拉布有利選戰,則直至9月,立法會只會炮聲隆隆。萬一9月立法會選舉,泛民有所斬獲,則下屆無論誰人當特首,就要面對一個更好鬥的議會。那麼,政府的施政依然會舉步維艱。不少人曾勸政府,希望官員的手法可以較有彈性,可以促進議會和諧。奇怪的是,政府也寧願繼續對立而不願對談,明知一再指斥泛民拉布拖垮施政,已不能再爭取更多中間人士支持,仍然堅持照鬧。除了冥頑不靈之外,也想不到另一個詞語來形容了。反正政府的公共政策弄得如何爛,社會如常運作,對吧?只要北京一句OK,現政府就連任在望,哪管行政立法長期對立!原文載於《明報》觀點版(2016年1月26日) 立法會 拉布

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