雨傘、六四、檔案法:歷史真的可被消失嗎?

引言:如果政府檔案從一開始就被刻意銷毀,檔案法會有用嗎? 檔案法的目的是確保公共歷史得以保存,令公眾有據可憑向政府問責,因而訂明公共檔案的開立、管理和公眾查閱等權責,以及破壞、丟失公共檔案的刑責等。本文將簡單探討即使在檔案被銷毀的情況下,檔案法可如何協助還原歷史真相。如想進一步了解檔案法的背景,可閱讀法政匯思另一成員戴穎姿的評台文章「為何香港急切需要《檔案法》」。 香港檔案法最新發展 立法會議員莫乃光、陳淑莊及郭榮鏗,正準備向立法會提交《公共檔案條例草案》,並於上月底與前政府檔案處長朱福強及退休法官王式英等人士召開記者會,介紹該草案,並指出草案文本已提交律政司作審核,以確認文本是否合乎法例規格[1]。 至於成立近4年的法律改革委員會檔案法小組委員會,至今仍未有就檔案法進行公眾諮詢的具體時間表[2]。 檔案法真的有用嗎? 雨傘運動期間,公民組織「檔案行動組」曾去信政府,要求保存與雨傘運動有關的檔案[3]。不過,在 2014年,政府銷毀的檔案達到近8年來檔案銷毀數量的高峰,比2013年多出超過一倍、比2015年則多出一半[4]。 政府是否有系統地銷毀與雨傘運動有關的檔案,單憑數字,市民最多

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徒有軀殼的資訊自由

近年多宗涉及重大公共利益的醜聞,多是由傳媒或是局內泄密者(whistleblower)告發才得以曝光。橫洲醜聞、西九故宮、鉛水事件、民航處新空管系統、機場填海區疑海堤崩塌等事件上,政府若不是沒有保存會議紀錄,就是在東窗事發後才肯將資料局部公開交代。立法會議員、傳媒(尤其是網媒)以及政策研究員,均意識到愈來愈難獲得有用的政府資料,政府施政的能見度每况愈下。由此可見,如果要妥善監察施政,除了訂立檔案法以規管政府部門開立及保存所有決策文件外,亦須訂立能賦予公眾知情權的資訊自由法,兩者缺一不可。 徒有軀殼沒有靈魂的公開資料守則 為了政府的正常運作,適度的資料保密亦是必須,但過分的資料保密則損害市民應得的知情權(right to know)。根據政府的《公開資料守則》(《守則》),若資料披露對「公眾利益」造成損害,政府有權不披露資料(註1)。以橫洲事件為例,在傳媒披露背後黑幕後,政府才肯披露數份幾千頁的發展計劃的顧問報告,而這些顧問報告對於公眾了解政府如何規劃橫洲,至關重要。由此可見,如果沒有適當的制衡,政府便有很強的動機不披露它認為屬於敏感的資料。 現時市民若要獲得未公開的政府資料,需要援引自

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為何香港急切需要《檔案法》

有留意國際新聞的朋友,間或會見到英、美政府在某些時候向公眾披露一些昔日政府機密內部文件,由比較花邊的議題如有關政府部門調查外星人的都市傳聞、及至具爭議性的前首相/總統/高官曾作出的指令甚至書信對話內容。這些文件除了極具公共歷史價值,亦體現出一個成熟的文明社會對於史實的擔戴和政府之於公眾的透明度。早於2007年,剛離開政府的前檔案處處長朱福強已經年復年不斷為推動訂立《檔案法》發聲。究竟什麼是《檔案法》? 為何它值得公眾高度關注?朱福強解釋:「《檔案法》其實是一條很簡單的法例,世界各地的政府容或有不同的着重點,但一般來說,《檔案法》對政府和它的公職人員有以下的法律要求:(一)公務人員在公事活動過程中,必須開立檔案;所謂口講無憑,官員所做的每一件事,所下的每一決定,都需要依法立案為證。(二)檔案開立後,必須專業地去管理及妥善儲存。(三)在公務完成後,相關的檔案需要送交政府的檔案管理機構作鑑定;被鑑定具有歷史價值的檔案,需移交給歷史檔案館永久保存。保存在歷史檔案館的檔案就是『歷史檔案』,它們是一個國家或地方社會文化遺產的一個重要組成部分。(四)檔案法亦會訂定市民查閱政府檔案的權利;一般來說,檔案在封存20至30年後便會開放予公眾人士查閱。」令《檔案法》不僅止於在文化角度上傳承歷史的,乃是上述的第一和第四條——使公務人員不論階級部門,在公職上的所有決策、及至一言一行均會被記錄在案,以達至真正的對公眾問責,並且與公眾知情權息息相關。現時,唯一專責管理政府內部文件的只有名不正言不順的「香港政府檔案處」。名不正言不順,因為它並非獨立運作,而是隸屬政務司司長辦公室行政署的一個小單位。換言之,這所謂的檔案處基本上乃聽命於內部行政安排,既無權力審核、鑑定,或要求各政府部門的檔案移交予歷史檔案館作存留,其發出的指引因無法定基礎而可以被直接漠視。即便知道有公職人員不當地處理有需要保留的檔案文件,檔案處亦無可奈何;更甚是,檔案處本身極有可能不知道有政府部門產生或銷毀了哪些公共檔案。其曖昧不明的地位與備受制肘的運作機制,使之根本形同虛設。2011年11月16日,時任政務司司長林瑞麟回應及總結「訂立檔案法」之議案時,信誓旦旦地說,「立法並不是唯一完善檔案管理的辦法」,並指出所有政策局均「不會輕率把這些歷史和政策的檔案銷毀。大家很擔心銷毀了那麼多檔案,到底會否影響政策歷史和關鍵議題的審核呢?這是不會的,因為我們自己也很關心,要不然,我們的工作是做不下去的。」並草草地以將會加強現有檔案處之運作為總結。於是,香港的《檔案法》就是如此不了了之。只有在2013年,香港法律改革委員會方表示已成立小組委員會就《檔案法》展開研究。而實際上,當然也是只聞樓梯響,實為無日無之的拖延。結果呢?時間來到2016年,在梁振英政權底下,我們所見的政治現實乃是,梁振英任內四年,銷毀了高達12億張政府內部文件。《壹週刊》日前披露,//梁振英上任四年半以來,若看每年銷毀檔案的數量,可見一四年、即發生雨傘運動及他被揭收UGL顧問費的一年銷毀最多文件,相等於4.2億張紙,較一二及一三年都多出一倍。相對之下,各政府部門每年移交檔案處保存的檔案數量,平均只有200多萬張文件,比較銷毀的億計數字,存有巨大差距。//是故,雨傘運動中,施放催淚彈是誰下的命令?節骨眼上傳出警方有可能開槍、並要求各區醫院準備接收傷者一說孰真孰假?雖說動盪中少不免有流言滿天飛,然而空穴來風,未必無因;即便可見現屆及至下屆政府99.9%不需要為事件負責,我們的後代也同樣擁有得知史實的知情權。可是,由於沒有《檔案法》的保障和獨立機構的監管,梁振英大手一揮即銷掉相等於623幢IFC二期之高度的文件。我們很難不聯想起,從此就永遠消失的文檔是否就是狼英與警務處處長曾偉雄在雨傘期間的決策記錄、是否就是其不合法地收授巨款的罪證、是否就是他向廉署前一姐施壓而引發人事動盪的證據……可是,即使文件被保留下來,公眾欲要查閱亦受諸多阻撓。根據前原訟庭法官、檔案行動組創會成員王式英於2011年發表的文章,//目前有超過10萬份已被鑑定為應作永久保存的歷史檔案,尚未被整理以供公眾查閱。許多政策局和部門暫借的歷史檔案,最終並沒有歸還歷史檔案館。也有數量不詳的歷史檔案現仍埋藏於黑暗角落,其重見天日將會是遙遙無期。查閱歷史檔案,乃受《1996年政府資料檔案(取閱)則例》所規定。不過就算歷史檔案三十年的封存期已屆滿,政務司司長在聽取了檔案移存部門首長的意見後,仍有廣泛酌情權拒絕讓任何人士查閱(第3及第6條規則)。現時並沒有任何機制,可就政府不批准查閱檔案的決定提出上訴。此外,移交給歷史檔案館的機密檔案清單現已不獲公開(見歷史檔案館歷史檔案網上電子目錄),公眾要查閱該等機密記錄,已變成不可能的事。《取閱則例》不過是行政指引,很容易被政府修改,更何況這些則例均屬酌情性質,它們的落實情況,不單不為人所知,更遑論可依法強制執行。…此外,主要的政府辦公室,例如行政長官辦公室、中央政策組及金融管理局,根本沒有義務將他們的政策檔案送交歷史檔案館作檔案鑑定或保存之用。沒有他們的檔案,一些重要歷史事件,例如97年香港回歸、2000年實行的問責制,以及政治任命官員的聘用條款及細則是如何訂立、當局如何對他們作出甄選等,這些實情將永遠不得而知。自1997年以來,特別是在過去的五年,政府的各個部門和政策局一直不願交出檔案讓歷史檔案館鑑定和保存。已移交的檔案數量,更從2003-07年間每年平均500,000項下跌至2008年的50,000項。根據政府於2011年向立法會提交的2011-12年度開支預算中的最新統計數字顯示,在2008-09及2009-10年間,政府部門向歷史檔案館移交的檔案數量,更進一步下跌百分之四十四。//現時,香港有只有一條對政府毫無約束力的《公開資料守則》,並且一直為傳媒人所詬病。因為當他們欲追查政府過往記錄如「廿三條」、「七一遊行」時,往往發現並無相關檔案——而事實上,那些檔案是否依然存在,甚至有否存在過,均成無法深究的謎團。資訊科技界立法會議員莫乃光亦曾撰文指出,根據政府數字,2012年1月至2014年9月期間各政策局和部門接獲近9900多宗根據《公開資料守則》的索取資料要求,其中155宗獲部分資料,而共有227宗被拒絕。時至今日,當大部份文明社會如台灣、日本、韓國等均早已落實《檔案法》,惟香港的資訊自由及公眾知情權仍未得到法例保障,益發突顯自翊國際都會的我城之無稽與反諷。近日,從橫洲事件中爆出政府以「摸底」手法黑箱作業,繼而推搪沒有文件記錄而企圖逃避公眾質詢,更顯出訂立《檔案法》之刻不容緩——這不是港產片的情節,而居然是在2016年的香港公而廣之、活生生地上演。這次因著候任議員朱凱廸,大眾才對橫洲發展一事關注,且驅使傳媒挖掘出內部文件拼砌真相。可是,在鎂光燈以外,政府還有幾多不為人知的黑幕?常言道,這個政權已經不能信賴,唯有主動監察政府,「自己香港自己救」。但當法例的不足使當權者更輕易地能夠隻手遮天、當大眾被蒙在鼓裡至東窗時發,我們要問責,卻不知何去何從、當我們甚至連蠶蝕香港的傷口在哪裡都不得而知的時候……救個什麼?如何自救?資料來源: http://www.info.gov.hk/gia/general/201111/16/P201111160487.htm http://www.access.gov.hk/tc/codeonacctoinfo/index.html http://www.hkreform.gov.hk/tc/members/archiveslaw.htm http://archivesactiongroup.org/main/wp-content/uploads/2012/04/Articles2.pdf http://hk.apple.nextmedia.com/realtime/news/20160917/55655923 http://hk.apple.nextmedia.com/news/first/20160921/19777289 http://nextplus.nextmedia.com/news/%E6%99%82%E4%BA%8B%E8%A6%81%E8%81%9E/20160727/413925 http://rthk.hk/mediadigest/20090312_76_122187.html https://thestandnews.com/politics/%E5%A3%B9%E9%80%B1%E5%88%8A-%E6%A2%81%E6%8C%AF%E8%8B%B1%E4%B8%8A%E4%BB%BB%E4%BB%A5%E4%BE%86-%E6%94%BF%E5%BA%9C%E9%8A%B7%E6%AF%8012%E5%84%84%E5%BC%B5%E6%96%87%E4%BB%B6-2014%E5%B9%B4%E9%8A%B7%E6%AF%80%E9%87%8F%E7%A0%B4%E7%B4%80%E9%8C%84/ http://www.pentoy.hk/%E7%A4%BE%E6%9C%83/mpforum2013/2015/02/18/%E6%9C%B1%E7%A6%8F%E5%BC%B7%EF%BC%9A%E7%AB%8B%E3%80%8A%E6%AA%94%E6%A1%88%E6%B3%95%E3%80%8B%EF%BC%8C%E4%BD%A0%E4%BC%B0%E6%88%91%E5%80%91%E7%9A%84%E5%AE%98%E5%93%A1%E6%98%AF%E5%82%BB%E7%9A%84%E5%97%8E/ http://www.inmediahk.net/node/10文:戴穎姿@法政匯思 檔案法

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滅檔危機

近日英國國家檔案館(National Archives)解封多批封存30年的香港密檔,記者遠赴英倫,將1980年代有關香港前途、中英談判的密件首次呈現大眾眼前,豐富了香港「二次前途」問題的討論。雖然有為數不少於1984至1986年間的內部文件仍然因政治敏感繼續封鎖,但是英國具備的一套完整檔案法,反照出在香港爭議多年的歷史檔案保存還是無法可依的無奈真相。作為民間政策研究者、民間團體甚或下一代,了解我城的歷史發展還是困難重重。故意忽視檔案管理前檔案處長朱福強多年來控訴政府忽視檔案管理的重要性,意圖將香港變成失憶城市。政府忽視檔案管理可以從編制中略知一二:根據2015年數字,有歷史學科或專業檔案管理背景的檔案主任職系(archivist grade)公務員竟然只有16人(註1),檔案處近年更被安插大量擅長「專業問題、行政解決」的行政主任(EO),增加了因政治理由被「滅檔」的潛在風險,也令有志從事歷史保存的歷史專業畢業生有志難伸。有趣的是,檔案處長官位奇低,只屬首長級公務員D1級,向政務司轄下的行政署負責,屬所有政府部門中最無實權的一個。檔案處發出的行政指令有否得到全面實行、公開的檔案有否經過篩選,無人知曉。而這個黑洞在現今檔案處殘缺不全的檔案中,似乎獲得到一些印證。無法替代的檔案法及資訊自由法現時香港並沒有檔案法規管政府部門開立(create)、歸檔(filing)、存取(retrieve)、移交(transfer)、銷毁(destroy)、保存(archive)檔案的行為,更沒有立法保障市民的查閱權(access rights)。僅有的規管,只有檔案處所發出的關於檔案管理的行政指令、1995年《公開資料守則》(《守則》)及訂立的《1996年政府資料檔案(取閱)則例》(《則例》)。這3類規管的效力不能與外國的檔案法(Archives Act)和資訊自由法(Freedom of Information Act)相提並論。首先行政指令沒有法律效力規管政府部門行為,亦沒有獨立部門監察執行情况;政府亦可以任意詮釋《守則》,拒絕市民索取政府資料的要求;《則例》指令檔案處須解封30年或以上的歷史檔案供公眾查閱,但部門仍可予以拒絕(註2)。2014年申訴專員公署亦指摘當局在檔案管理方面缺乏有效措施、人手、獨立監察和透明度(註3)。可惜在香港不民主的政制下,政府亦沒有動機改善,遑論全面訂立檔案法。缺乏這兩條法例和獨立監察下,政府部門沒有動機按規例為敏感議題開立檔案,檔案處亦無力要求政府部門移交所有敏感檔案。記者、民間團體、學者在政府檔案處找尋文獻時遇到的困難彷彿證明了這一點:稍為重要或歷史事件的文件,如六七暴動、新界租約期滿、香港前途問題等,不是空手而回,就是資料有限,難以在本地進行有意義的研究。即使公開了,亦多數顯然是經過篩選:要麼政治性較低,要麼就是已經存在於公眾領域的資訊,例如郵政署發行郵票的檔案、教育局學校行政的檔案等,竟也放在檔案處的年報炫耀(註4)。另外檔案處亦偏向主題式地公布密檔,若要系統性地尋找30年前解封的文件則多數一無所獲。民間以至議會長期推動立法也不得要領,是為什麼呢?政府多番解釋「立法並不是唯一完善檔案管理的辦法」(註5),卻竟然未提出其他完善檔案管理的辦法,只先用行政手段「加強」部門檔案管理,然後要求市民單憑一個「信」字,敷衍搪塞,迴避獨立監察。簡單舉例,沒有法例管束下,你會相信今天的政府會將9.28鎮壓雨傘運動的檔案完整歸檔,30年後重見天日嗎?歷史檔案惠澤普羅大眾香港落後封閉的檔案管理,在外國是無法想像的。在檔案法下,外國政府有法定責任管理政府檔案,資訊自由法則保障國民有查閱權,英國甚至委任獨立大法官監察整個過程(註6);蘇格蘭政府在2011年修改檔案法,加強民眾的個人資料保存,讓庇護院的兒童多年後能夠追尋自己的出生紀錄及身世(註7)。由此可知妥善的檔案管理以及資訊透明,不單有助國民了解歷史、使官員問責,更惠澤普羅民眾,但這些資訊開放正是不民主政府最害怕的。近年外國甚至將歷史檔案電子化,務求做到全民共享,與香港政府對歷史封鎖和篩選的做法顯得相形見絀。香港的「滅檔危機」已經出現多時,大家可能認為與日常生活無關而不太在意,但當香港過了30年才發現過往文件殘缺不全時,到時香港的歷史就已一無所有、花果飄零。註1:政府檔案處2015年報註2:《1996 年政府資料檔案(取閱)則例》註3:申訴專員公署《主動調查報告:香港的公共檔案管理》(2014年3月)註4:同註1註5:立法會:政務司長就「訂立檔案法」議案總結發言(2011年11月16日)註6:〈我國與美英等八國檔案法比較〉(台灣;www.lib.nccu.edu.tw/blis/fulltext/47/47_5.PDF)註7:蘇格蘭國家檔案館(www.nrscotland.gov.uk/record-keeping/records-management)文:黃少雄(本土研究社成員)原文載於《明報》觀點版(2016年9月13日) 歷史 檔案法

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