從香港總督到行政長官:政府首長的權力運用

殖民地港督任期結束後,行政長官一職在「一國兩制」的原則下產生,以管治新成立的香港特別行政區。透過比較《英皇制誥》及《皇室訓令》賦予港督的權力,以及行政長官在《基本法》下享有的權力,我們可以從政府首長在1997年前後行使權力的方式,取得一些啟示。本文將會比較港督和行政長官的憲制權力,繼而討論現任行政長官梁振英行使權力的方式。從殖民地時代走向後回歸時代,即使新的憲制文件已經對行政長官施加更嚴格的權力規範,香港人仍期望行政長官比港督更自我約束地行使權力。今昔首長的憲制權力在比較港督和行政長官的憲制權力的異同之前,我們必須留意殖民地政府和特區政府在憲制框架上有著很大分別。在殖民時期,總督享有被視為不受限制和任意的特權。也就是說,所有未被寫入憲法文件的權力都歸屬於主權國家,即英國政府。總督直接向英皇負責,並且獲得英皇的酌情授權。因此,港督葛量洪卸任後,以親身體驗總結:「在一個殖民地裏,總督的權威僅次於上帝。」然而,行政長官的權利卻由憲法授權,意指權力只限於《基本法》內解釋的權力,而香港特區政府亦沒有剩餘權力。某些行政長官的憲制權力事實上繼承自殖民地總督。然而,從回歸前和回歸後的憲制文件(《英皇制誥》及《皇室訓令》;《基本法》)中可以看出,兩者在行使權力的細節上確有不同。在行政部門方面,行政長官與殖民地總督一樣,有權任命或罷免政府主要官員(見《基本法》第48(5)條及《英皇制誥》1917第14段)。而根據行政會議作出的多數決定,行政長官或總督有權選擇不採納(見《基本法》第56條及《皇室訓令》1843第30條)。可是,《基本法》第56條同時列明在哪些情況下行政長官無須諮詢行政會議的意見,而行政長官如不採納行政會議多數成員的意見,應將具體理由記錄在案。相比之下,殖民時代的憲法文件中並沒有這樣的明文約束。而在立法機關方面,《基本法》第50條列舉了行政長官有權解散立法會的情況。當行政長官拒絕簽署立法會再次通過的法案時,行政長官可以解散立法會。《基本法》第52條更寫明,如果行政長官仍然拒絕簽署重選立法會中以全體議員三分之二多數通過的原法案,行政長官必須辭職。另一種情況則是當立法會拒絕通過政府提出的財政預算案或其他法案,而經諮詢後未能達成共識,行政長官可以解散立法會,如果重選立法局也拒絕了原法案,行政長官也必須辭職。行政長官在任期內只可以解散一次立法會,並須徵詢行政會議的意見。然而,總督的權力在這方面顯然受到更少限制。根據《皇室訓令》1971第28A條,總督可隨時解散立法會,並沒有提及任何執行條件。由此可見,在總督與行政長官的權力行使方面,兩份憲法所賦予的限制之間存在很大差異。就司法機關而言,行政長官和殖民地總督均有權赦免或減輕罪犯的刑罰(見《基本法》第48(12)條和《英皇制誥》1917第15段)。他們都有權參與法官的任免,但兩者的參與程度就有一定分別。於殖民時代,法官的任免全由總督決定,不受立法機關的任何監督。 但根據《基本法》第88條,香港特別行政區法官應由獨立委員會推薦,再由行政長官委任。終審法院法官及高等法院首席法官的任命及免職,亦須獲得立法會同意(《基本法》第90條)。這些增設的程序要求能避免司法機關的運作受到行政長官的影響,並確立了行政和司法機關的權力分立。現任行政長官的問責在殖民地的憲制框架下,港督只須向英皇直接問責。但《基本法》第43條要求,行政長官不單向主權國(即中央人民政府)負責,同時向香港特別行政區負責。因此,如果行政長官像以往的港督般,只求在主權國訂定的憲制界限內行使權力,並不足以達到《基本法》的問責要求。他更要自我克制地履行公責,方能維護香港社會的整體利益。但最近的一連串事件卻顯示行政長官梁振英把個人和政治動機放在公眾利益上。在2013年10月,行政長官會同行政會議無視廣播事務管理局(現稱通訊事務管理局)的建議,以「一籃子因素」拒絕香港電視網絡的電視牌照申請。事實上,政府委托顧問撰寫的報告證明香港電視網絡的表現比另一個成功的電視牌照申請人更好。雖然高等法院上訴庭駁回了對香港電視的司法覆核,但行政會議至今仍未公開解釋其決定的理據。由於整個發牌制度嚴重欠缺透明度,這惹來了行政長官梁振英因政治目的而打壓香港電視網絡的指控。在2014年12月,香港大學副校長(學術及人事資源)遴選委員會在全球招聘中決定推薦前法律學院院長陳文敏教授為唯一人選。但在翌年8月,行政長官梁振英被指藉其委任的校委會成員作政治干預,否決陳文敏教授任出副校長。雖則《香港大學條例》(香港法例第1053章)第12(3)條訂明港大校監由行政長官出任,但前法律界立法會議員吳靄儀指出:「殖民地時代,港督出任港大校監,不是以行政機關首長身份,而是以英女皇個人代表的身份;而英國大學由皇室成員或皇家貴族為校監,俱是禮儀角色,不行使任何實權。」在2016年10月18日,行政長官梁振英及律政司司長袁國強入稟法院,就立法會主席容許議員重新宣誓之權力申請司法覆核,並要求法院頒下臨時禁制令阻止立法會議員梁頌恆及游蕙禎重新宣誓。根據慣例,律政司已經足以作為政府的入稟代表,而行政長官沒有任何需要加入成為申請人。對於是次司法覆核申請,陳文敏教授認為「這似乎是一個政治而非出於公眾利益的決定」。儘管《基本法》第48(2)條列明行政長官負責執行《基本法》和其他本地法律,但區慶祥法官在原訟庭判詞第80段指出:行政長官沒有資格以其行政長官的身分,就《立法會條例》第73條對梁頌恆及游蕙禎申請覆核。在梁振英之前,從來沒有任何港督或行政長官曾經入稟申請司法覆核。他的政治決定使司法機關介入立法機關的內部事務,嚴重威脅三權力分立的憲制原則。以上種種的不透明決定和政治舉動反映,行政長官梁振英無論在行使權力或履行職責時都難以達到《基本法》中向香港社會問責的要求。權力與法治法治精神不僅要求行政長官遵守法律,更重要的是自我約束和公正地行使權力。Lord Bingham(前英國上議院首席大法官)在他撰寫的《法治》一書中討論到權力運用:「各部大臣和各級公職人員在行使所享權力時,必須真誠、公正,並依照法律授予其權力之目的,不越權,亦不違理性。」因此,行政長官所作的任何決定均須符合權力設立的目的:維護程序公義及保障公眾利益。由於港督和行政長官都不是由香港人直接選舉產生,其管治的認受性完全建基於他們對捍衛法治和自由的承諾。港督只須向英皇問責,但行政長官同時向中央人民政府以及香港社會負責。因此,行政長官甚至應該比港督行使更高的自我約束,不應以推進自己的政治或個人議程為目的,並按照公共利益行事,以維護法治精神。一旦行政長官任意使用其權力和影響力,將會嚴重削弱政府的管治威信,進一步撕裂香港社會。文:姚旻岐、鄺智浩作者簡介:姚旻岐是香港大學工商管理學學士(法學)及法學士二年級學生;鄺智浩是香港大學社會科學學士(政治學與法學)及法學士二年級學生 特首 行政長官 香港政制

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