2030+的三大疑問

發展局發佈《2030+》的當日,剛碰上胡官宣佈參選行政長官的消息,似乎一時之間並未有太多廣泛的討論。文件提出2040年香港需要額外4800公頃土地,當中啟德、古洞北、粉嶺北、洪水橋、元朗南、錦田南及東涌共佔3600公頃,差額的1200公頃土地,就由兩個「策略增長區」東大嶼及新界北來填埔,前者需要填海而後者需要收回農地及棕地。筆者就《2030+》提出三大疑問:第一,人口是否過份高估,以至過份估算所需土地?;第二,「策略增長區」是否能解決結構性工作就業問題?;第三,向外圍擴散的發展軸心與增長區,是否會破壞香港集約的都市形態,令城市發展不可持續?《2030+》整個計劃的假設,是香港的住屋容量需容納900萬人,原因是要為預計的人口頂峰預留10%的緩衝。根據統計處的數據,2043年香港的人口會到達頂峰的822萬人,於是發展區便以這個數字加上10%的緩衝,即約80萬人,以得出900萬的數字。不過,只要讀者稍為留意歷史,便會知道統計處有關數字經過多次下調。據本欄另一作者鄒祟銘的資料,2012年1月的優先土地供應諮詢,便是以香港2039年常住人口達863萬為基礎,推算出香港需額外4500公頃土地;不過其後統計處已經將有關人口估算由863萬下調到822萬,但土地需求估算的數目不變。今日的《2030+》仍沿用統計處822萬的估算,但所需土地不跌反升,反而要4800公頃。表一:統計處人口估算與土地需求比較年份常住人口頂峰推算需要的額外土地2012年1月《優先土地供應諮詢》863萬4500公頃2012年7月822萬4500公頃2016年11月《2030+》文件822萬4800公頃 (900萬住屋容量)當然,我們可以理解有關土地額外需要為政府希望提高香港人的人均居住面積,提升港人的生活質素。不過,其實本欄文章亦多次提及,其實新發展區的住屋用地並不多,以新界東北為例,在612公頃的用地之中,只有90頃是住屋用地,卻有300公頃是綠化、休憩、保育和生態公園;而在《2030+》文件的1200公頃額外土地需求之中,房屋其實只佔200公頃,反觀GIC、休憩用地和運輸設施卻佔700公頃。這反映以900萬住屋容量來評估土地需求,有大量的水份及高估的可能。《2030+》要發展兩個「策略增長區」的另一個原因,是希望可以解決現時居所與職位地點分佈失衡的情況。佔地720公頃的新界北「策略增長區」,聲稱可以為香港提供25.5萬或35萬的人口用地,及製造21.5萬的職位。現時香港有41%的人口居住在新界,但只提供23.8%的職位,可見新市鎮早期所謂「自給自足」的目標已經破產。文件嘗試把葵青及荃灣納入所謂的「都會區」,是政府明白到這兩個早期模仿工業城市發展的新市鎮,比較能夠做到區內就業,但隨着香港輕工業模式的改變,荃灣的「自給自足」模式近年亦已經守不住,區內工作的人士也由60年代的八成減至90年代的四成多,2011年更跌至不足兩成(19%),比全港平均的數值21%還要低。《2030+》的目標就是要把都會區以外的職位由現時佔全港24%提升到38%,透過減低住所與工作地區的距離,減低跨區交通負荷及擠塞問題,同時亦可望提升生活質素。不過,新界北「策略增長區」假如要結合現時上水、粉嶺、粉嶺北、古洞北以及現時打鼓嶺、坪輋、皇后山等棕地變成一大塊整合的發展區域,現時區域內的道路系統是否能夠負荷如此大幅的人口增長,絕對是十分令人懷疑,尤其是現時粉嶺公路與吐露港公路早已非常擠塞。額外增加的交通流量,政府只想到增加交通基建去解決─但其實《2030+》已經有引述運房局的數據,了解到香港未來的道路增長每年預計只有0.4%,根本遠遠趕不上車輛每年3%的增幅。大幅增加的車流卻沒有基建承載,由此而來的交通擠塞必會令路邊空氣污染惡化。《2030+》57頁引用環境局尚未公開發佈的數據,用圖表標示2020年香港路邊空氣污染(以二氧化氮年均水平40微克/立方米衡量)仍然超越世衛水平的地區,就大概只有葵青一帶。以現時《2030+》兩個「策略增長區」的規模,環境局能否讓路邊空氣質素如期於2020年達標,亦很成疑問。更加需要深思的,是有關計劃未有解決過去以新市鎮發展來把市區的密度降低,把都會區四周擴散的發展思維。即使政府興建衛星市鎮的目的,是要去回應因產業轉移而引致的結構性工作就業問題,但這根本是用錯藥方─這牽涉到香港的產業結構單一、集中在金融地產物流的問題,而要解決單一產業過份集中在都會區,就只能夠以社區經濟和在地農業等規劃去回應可持續性的挑戰。香港市區是集約型城市的典範。正如《2030+》文件末頁提及的兩難選擇:在保留集約而高密度的都市形態,與發展策略增長區以分散人口及經濟活動之間,並不是簡單的發展與保育二分,而是我們希望建立一個怎麼樣的經濟與日常生活形態,以城市設計的方式展現出來。圖一:荃灣區內工作比率百分比比較 – 以坡坊為中心 (資料來源: 2011年人口普查)單以荃灣區為例,圍繞坡坊附近的區內工作人口比例往往比較高,個別近楊屋道及協和廣場的區內工作比率更高達七成;反觀一街之隔的荃新天地,區內工作比率就只有兩成。如果前者代表的是集約城市及社區經濟的體現,後者就是以市鎮點對點向外延伸的發展邏輯,那一種才能夠真正減低跨區就業、減少跨區交通需求、推進在地經濟及可持續發展,其實一目了然。現時文件所展現的香港未來,就有如學者伍美琴日前評論的,「講宜居城市卻不提社區,論經濟挑戰卻不提本土經濟,講持續發展卻沒有棕土政策」的虛浮願景。之前在《香港還需要更多的新市鎮嗎》一文已經提及,興建更多的新市鎮,就如過去的屯門、粉嶺、上水以至是天水圍,根本只會製造更多的跨區就業和交通擠塞;而在邊境地區提供更多土地攪物流中心,和居民能夠原區就業,根本就是兩碼子事,最終反映的,只是有關規劃仍是走不出SIMCITY式規劃,以為劃出經濟用地就等如有在地就業的僵化思維而已。作者是影子長策會成員 健康空氣行動社區關係經理 香港2030+

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像小學生作文的《香港2030+》

讀過《香港2030+》之後,對我們這個特別行政區的前景,開始有點擔心。這份規劃諮詢文件「代表政府對香港跨越2030年全港發展的願景、政策和策略」(頁1)。我當然明白,限於篇幅,以及作為一份面向普羅大眾的政府文件,不可能談得太過細緻,同時也不太方便對背後每一項研究、分析加以說明,畢竟這並不是一份學術論文或研究報告,而是一份旨在引起社會關注和討論的文件。不過,細讀其內容,覺得它在迴避問題:這份文件勉強可以說是對未來發展有些估計、期望,但談不上是什麼願景。我會明白有關部門的困難(今時今日,誰會想主動打開一個在政治上甚為敏感的話題),所以很多有關規劃香港未來的關鍵因素,例如中港融合、區域發展,都只是輕輕帶過,而未有深入討論。避重就輕,有時在所難免;但如果太自覺避開一些重要的問題的話(例如將規劃變為一個關於如何增加土地供應或究竟應該增加多少土地供應的問題),則討論便會變得沒有什麼意思。這正是《香港2030+》之問題所在。讀不出有何新策略《香港2030+》認為全港發展涵蓋3個主要元素:規劃宜居的高密度城市、迎接新的經濟挑戰與機遇,和創造容量以達至可持續發展。而貫穿這三大元素的一個主要題目是提供土地與空間,和創造發展容量。我自問不太懂人口、基建、宜居環境、可持續發展,對於這幾個方面,不敢隨便提意見,以下的討論將主要是圍繞着經濟發展、就業等課題而開展。面向未來,「香港有需要邁向高增值,並加大土地及空間供應,以提高經濟容量和抗禦力,應付未能預見的經濟機遇和挑戰」(頁35)。雖然文件內亦有提及「一帶一路」,「香港具龐大潛力成為珠三角地區及亞洲的金融商業樞紐」(頁36)之類的宏觀條件,但進一步的討論卻不是關於競爭優勢,而是土地供應,例如「在工業樓面方面,我們要致力解決在短中長期供應不足的情况,特別是要預留合適的土地,以應付倉儲、現代物流及現代工業的需求,並促進工業升級增值,以及藉此支援『再工業化』的新措施」(頁37),接着的討論是關於人力資源、基建。中間有提到創造優質職位和推動創新與科技,但那更多是主觀期望多於客觀形勢與條件的討論。在經濟發展的環節,其實讀不出有何新策略。由現在到2030年或以後,究竟香港經濟及相關的環節(例如人才培養)打算創造哪些新的優勢?如何配合或利用世界或區域的客觀條件與趨勢來推動發展?主要把握哪些相關的機會?完全沒有具體的方案,亦無詳細交代。所謂願景與規劃,更像小學生作文「我的志願」。香港難搞出似樣的規劃 原因有三規劃工作一直不是香港的長處;說得坦白一點,是我們的弱項。以前根本不多談規劃(城市規劃除外,但在這個方面,主要是在於房屋、基建,而不是通過規劃來主導經濟活動、就業分佈),那麼這項弱點便沒有那麼顯眼。現在,政府主動談規劃,則將其弱點展示在大眾面前。香港之所以難以搞出似樣的規劃,原因有三:一、不相信同時也不喜歡規劃:在香港,提出要銳意打造一個新的產業,通常都是反應冷淡。聊聊規劃是可以的,但十居其九不會跟進討論產業政策。事實上,香港人比較喜歡一些即時見效的東西;長線投資和需要等待收成,都很難符合他們的期望。舉例:談人力資源,通常都是「高大空」的討論教育,然後人人認同教育很重要;不過,鏡頭一轉,則討論議題放在引入外地人才之上,要立竿見影,「簡單、經濟、功效快」。二、規劃需要有後續的投入來配合:規劃不是書寫「我的志願」,而是需要在定下方向和目標之後,投入資源,令轉變可以實現。在規劃型經濟裏,這是國家行為;在市場經濟,則政府要想辦法說服議會及市民大眾,某些政策上的傾斜對社會經濟發展有利,並取得他們的支持,同時又能夠在工商界中找到合作伙伴,將政策轉化為實在的投資,再而演變為發展趨勢。特區政府能否在工商界中挑選合作對象(而不會被批評官商勾結),再而進一步建立伙伴,是一大疑問。有時政府因民望低落而不敢冒險挑選某個產業作為支持對象,有時某屆政府與工商界關係欠佳,基本上難以合作。但能否形成一種合作關係(當然也是利益關係),是一個必須解決的問題。所以,表面上這是一個經濟發展的問題,可是實際上涉及政府的認受性、支持度、有效管治的能量等。在這些方面,特區政府有明顯的不足之處。三、規劃需要視野:《香港2030+》嘗試迴避因提到區域發展、分工、配合等敏感話題,而盡量將討論限於香港境內,把問題集中於人口、密度、土地供應等量化的因素之上。無可否認,今天任何人提及區域發展,都一定會引起反應。不過,由1997年開始,實在很難想像我們怎樣可以將香港抽離於周邊區域的發展形態與趨勢,而獨立地處理區域分工、整合等問題。以前在香港進行規劃,主要考慮人口結構的變化,以境內內部作為框架來思考問題。而到了上世紀80年代,我們開始意識到內地逐步開放,於是跨境活動逐漸增加。但在那時候,基本上是香港的市場經濟產生支配作用,影響珠三角一帶的發展,而由內地對香港造成的影響,十分有限。不過,過去10年的經驗早已告訴我們,以上框架已經過時,內地與香港的連繫是雙向發展。而更重要的是,舊日對「一國兩制」的理解,是資本主義與社會主義共存,但由於制度上的差異,只要互不干預,便不會發生衝突。這種想法沒有預見的是,今天內地可以通過市場力量(由「買殼」到「自由行」、買保險「走資」到「炒樓」)來支配香港經濟某些方面的發展。在香港進行規劃的時候,不可能不考慮周邊市場的因素。同樣重要的是,在思考經濟發展時,不可能不認識、了解周邊地方的措施、策略。鄰近地區的發展策略與佈局,直接對我們構成影響。在這樣的情况下,沒有宏觀視野的規劃,一定不會規劃出些什麼東西來。我相信草擬文件的部門不是不知道這一點,而是在現時的施政環境底下,政府哪有足夠的政治能量去為一套具備視野的規劃藍圖導航?可能在自覺或不自覺地迴避問題我說自己讀過《香港2030+》之後,開始擔心香港特別行政區的前景。這是因為我們可能連在前瞻未來的時候,也會自覺或不自覺地迴避問題。作者是香港教育大學香港研究講座教授原文載於2016年11月4日《明報》觀點版 香港2030+

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古蹟凋零 語言偽術難逃問責

發展局長陳茂波在梁振英政府變成「跛腳鴨」之際,發表事涉香港未來幾十年規劃的《香港2030+》遠景報告,實在令人啼笑皆非。制訂長遠策略的作用是凝聚社會共識,方便政府按部就班層層規劃,所以任何負責任的政府都會在執政頭一年啟動,而非在任期只餘8個月時虛張聲勢,令社會虛耗時間討論下屆政府勢必推倒重來的願景。這些討論有何實質意義,最佳反面教材莫如梁振英班子把曾蔭權政府2007年發表的《香港2030》計劃拋諸腦後,連開發土地的基本方式也推倒重來。假若陳茂波真心在任滿前為香港鞠躬盡瘁,他不必捨近圖遠,只需這個月做幾項簡單決策,便有望留下一點令香港人懷念的政績。可能陳茂波也差點忘記了自己有兩頂帽,除了發展局長以外,他是古物事務監督,根據法例全港只有他一人在獲得行政長官批准後有權頒布法定古蹟並決定保育方案。就在他自封為「搵地局長」不及其餘之際,全港不少文化遺產處於瀕危邊緣,急需古物事務監督出手打救。中環晚清民房遺址公園中環半山扶手電梯每天遊人如鯽、熙來攘往,卻鮮有市民知道旁邊的閣麟街及吉士笠街之間,隱藏了晚清建成的民房遺蹟,為獨特的「背靠背」唐樓遺下全港僅存的歷史見證,更承載着「奇女子」吳阿嬌的一段唏噓往事,以致後來輾轉相傳成為「紅毛嬌街」。對於任何珍惜本土歷史的官員來說,在鬧市中發現百年遺址理應如獲至寶,但陳茂波轄下一眾官員採取不痛不癢的態度,結果要靠中西區關注組及城西關注組兩個民間團體自資進行深入研究,向政府提交報告,古諮會才推翻早前結論,決定為遺址進行文物評級。但更離奇的是市建局在文物評級尚未完成,亦未曾獲批到現場勘探之際,便聲稱要將遺址拆卸重置。須知這組建於1879年的古民房遺蹟,位於維多利亞城華人最早聚居地段,代表了1878年中環大火後香港人猶如火鳳凰的生命力,見證了大瘟疫、日治時期、經濟起飛、人口膨脹、城市擴張等不同階段,承載了各年代各族裔香港人的喜怒哀樂,最終奇蹟地保存下來。如今市建局為了方便施工甚或多賺幾千呎樓面面積,便連考古發掘也懶得進行,乾脆以安全為由準備拆卸古蹟(試問屹立了百多年的地基遺址為何忽然變得不安全),實在匪夷所思。其實市建局既屬發展局「領導」,陳茂波只需作出清晰決定,在政府已收回的官地上興建一個「中環晚清民房遺址公園」,不但古蹟遺址得以原址保育,更可把閣麟街、嘉咸街和百子里公園的公共空間串連起來,成為代表中環城市變遷最重要的歷史地標,香港人世世代代都會銘記於心。今天市建局可能因改動商業大廈設計而減少幾億元收入,但將來會有可觀的額外旅遊收益和因環境改善導致周邊物業增值的經濟效益,即使陳局長的會計師頭腦不懂考慮難以金錢計量的文化歴史價值,也是一盤細水長流的生意。九龍宋元聖山遺址公園上月中政府提出加大啟德發展區發展密度,並順帶公布港鐵土瓜灣站附近改劃約1公頃「休憩用地」作為古蹟公園。表面上政府接納了民間團體兩年前提出設立「聖山遺址公園」的建議,但魔鬼在細節中:究竟公園用地是否足夠、古蹟是否原址重置、保育是否依循國際標準,發展局及港鐵尚欠港人研究報告及規劃方案。須知在興建沙中線土瓜灣站時發現宋元古蹟群,本是香港人值得慶賀的大事,因為上千年前先人遺下的文化遺產,引證了九龍城聖山是自宋朝至今的重要聚落。香港毋須為了政治正確而攀附作「海上絲路重鎮」,這古蹟群本身就是香港特殊地位的本土象徵。可惜陳茂波2014年4月宣布考古發現的時候,第一期考古範圍239個遺蹟中有238個已被港鐵移走,喪失原址保育的機會。政府隨後開展第二、第三期範圍的考古發掘,在民間團體的緊密監察下才多保留了一些古蹟。隨後政府宣布「階段性的保育方案」,建議對尚未移走的古蹟中的其中7項原址保育,卻對已被移走的古蹟隻字不提。由於聖山遺蹟的重點是九龍城宋王臺一帶的居民遺址,即分屬不同朝代的古蹟群而非單項文物,如果政府方案保留幾個凋零的古井,等於只見木不見林,歴史價值恐怕再被糟蹋。上月古蹟辦承認仍有部分用地可能存有考古遺存,說明考古尚未完成,但政府已表示周邊用地撥作發展並且加大密度,究竟陳茂波所謂「建議大部分遺蹟原址保留」之說能否兌現,還是一如兩年前的語言偽術?《中國文物古迹保護準則》強調「文物古迹的不可再生性,決定了對它干預的任何一個錯誤,都是不可挽回的」。如果陳茂波不想愧對歷史,在落任前採納民間意見,為「九龍宋元聖山遺址公園」定下明確清晰的保育範圍和準則,仍然為時未晚。郵政總局及皇都戲院保育團體Docomomo International由國際上研究現代建築的專家組成,他們正在密切關注兩棟香港建築物的命運,甚至發出了「文物危急警示」,可惜陳茂波對此近乎零反應。這就是中區郵政總局大樓及北角皇都戲院。建於1976年的中環郵政總局堪稱是具代表性的簡約現代主義建築,約10年前政府諮詢中環海濱規劃時誤導市民,以為中區再毋須郵政總局設施,所以當時民間少有關注。誰料今年9月民間組織從規劃署擬備的城規會文件中,發現政府有意要求發展商在3號用地內,即現時中環郵政總局對開位置的商廈內興建新郵政設施,完成後便會清拆中環郵政總局。這種安排表面上可加大建築密度以至增加發展商收益,但政府從未考慮拆卸重置對社會和環境代價的損失,陳茂波何必「霸王硬上弓」?北角皇都戲院的前身是璇宮戲院,建於1952年,建築風格體現了現代主義的簡潔設計,更有香港甚至亞洲僅有的外露式拋物線型混凝土桁架,是目前本港僅餘歷史最長的戰後戲院建築。它見證了港島戰後城市化向東伸延的格局,反映出北角於1950至1960年代的「小上海」歷史,所以從建築美學到社會文化都有特殊價值。今年4月18日在古諮會會議上,古蹟辦建議將舊皇都戲院評為三級,旋即引起關注團體詳細審視評級程序,發現多重草率兒戲的漏洞,陳茂波至今未出面糾正,更未提出保育方案。特首梁振英批評港獨思潮時七情上面,嚴辭要求年輕人正視歷史;但行動最誠實,承載豐富歴史信息的文化遺產在梁班子手上日益凋零。若說香港下一代的歷史觀支離破碎,誰應負上最大責任?原文載於《明報》觀點版(2016年11月2日) 保育 古蹟 香港2030+

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